国有私募基金业务合规分析.pdf

近年来，私募股权基金发展迅猛，在激发各类生产要素活力、推进混

合所有制改革等方面发挥了重要作用。国有私募基金方兴未艾，涉及

的监管主体众多、监管规定繁杂，实践中遇到的法律问题有待进一步

理清，有必要对国有私募基金运营的法律风险进行研判及管理，以期

实现合规目的。

一、国有私募基金合规涉及的若干要素

1、两套体系：国资监管体系，私募基金监管体系

谈及合规，国有私募基金可简单拆分成两个概念：“国有”、“私募

基金”。其中“国有”对应国资监管体系，“私募基金”则对应私募

基金监管体系。原则上，国有私募基金应同时符合两套体系的监管要

求。

2、两类资金来源：财政预算资金、经营性国有企业自有资金

从国有资金出资来源看，可分为两类：一类由财政部门通过一般公

共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金；另一类

属于国有企业自有资金，属于国有企业自行决策使用的资金。

3、三种组织形式：公司型、合伙型、契约型

公司制基金依据公司法设立，通过发行股票或受益凭证的方式筹集资

金，由公司法人实体自行或委托专业基金管理人进行管理。

有限合伙制基金依据《合伙企业法》设立，最少需要一个普通合伙人

（GP）和一个有限合伙人（LP），相关的法律主体包括普通合伙人、

有限合伙人和基金管理人等。有限合伙制基金往往由普通合伙人担任

合伙企业的执行事务合伙人，兼基金管理人。

契约型基金主要基于当事人的意思自治设立，主要法律依据是《信托

法》、《合同法》。本质是基于信托关系而确立的一种投资制度，因

此也被称为信托制私募股权基金。

4、四类监管主体及三个监管平台：政府出资基金监管部门、国资监

管部门、证监/中基协、市场监督管理部门

其中，来源于预算资金的又称政府出资基金，监管部门包括财政部门

（拟定《政府投资基金暂行管理办法》）和发改部门（拟定《政府出

资产业投资基金管理暂行办法》），在“全国政府出资产业投资基金

信用信息登记系统”登记；

国有企业自有资金对外投资的，依据《企业国有资产法》等相关法律

法规，受国资监管部门（作为出资人代表的各级财政部门、各级国资

委）监管；

私募基金管理人、私募基金产品依据《证券投资基金法》、《私募投

资基金监督管理暂行办法》等法律法规，由证监会授权中国证券投资

基金业协会（“中基协”）以行业自律方式监管；

公司型、合伙型基金同时在市场监管部门备案，作为市场主体在全国

企业信用信息公示系统登记。

5、三种角色：出资人、管理人、被投资人

包括政府出资基金授权出资主体、国有企业作为出资人投资于私募基

金；国有企业作为基金管理人股东；国有企业作为基金投资标的（被

投资人）等角色。

6、四个环节：募、投、管、退。

二、国有私募基金监管体系的交叉及各自目的

不同监管主体的关注点不同，导致了国有私募基金的监管体系存在交

叉。

1、对于政府出资基金的监管主体而言，其关注点主要在于社会经济

带动能力及政府政策的引导效力，因此其主要关注私募基金的投资方

向（须投向特定行业或特定区域），关注基金管理人的持续规范稳健

经营能力（政府引导基金管理人遴选中，一般要求管理人内控制度规

范且执行到位、人员分工完善，既往业绩稳健，尤其关注基金实控人

的资信）。在“全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统”登记

时，应特别关注基金投向问题。

2、对于市场监管部门而言，其主要是依据《公司法》、《合伙企业

法》等关于市场主体的法律法规，对于市场主体工商信息予以公示，

产生民商法上的公示对抗效力，其登记行为具有较强的工具性（无论

是基金管理人设立、本身治理结构变动、被投企业的股权变更均如

此）。其工具性主要表现在，国资监管、中基协（证监）监管均以相

关主体完成工商（变更）登记为监管指标之一。

3、对于国资监管主体而言，其关注点在于国有资产的保值增值，主

要集中于对外投资决定、国企日常运营管控及退出交易的公开性。因

此，国有企业投资于基金管理人（作为股东）、投资于基金（作为出

资人），应当符合对外投资的相关规制，并履行投资决策程序；国有

企业转让所持基金公司股权，或作为被投资企业接受基金投资（增资）

的，应当按照国有资产转让相关规定履行进场程序。

4、对于中基协（证监系统）而言，其关注点在于保护投资者权益，

规范基金管理人治理运营结构，规范管理人行为以尽到信义义务。

如将前述涉及国有私募基金的要素体系化，并以图示方式直观呈现，

如下图所示：

三因监管交叉而产生的若干实务问题研究

一般而言，不同监管体系的交叉并不会产生问题，国有私募基金原则

上也应同时符合全部监管主体及监管体系的要求。但特殊情况下，部

分交叉可能存在类似