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国家机构改革的宪法逻辑

国家机构改革是完善我国社会主义制度的重要方面。构建能体现国家性质、及时反映民意、适应国家发展需要的国家机构是党和国家始终不渝的追求。中华人民共和国成立之后不久，就开始对国家机构进行必要的调整，以期适应国家和社会发展需要。中共中央于2018年印发的《深化党和国家机构改革方案》明确指出，党和国家机构改革必须“坚持全面依法治国，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向”。由此观之，在国家机构改革过程中必须遵循法治要求。国家机构是公法尤其是宪法上的重要概念，因此，应从宪法角度对国家机构改革展开分析。可以预见，随着改革的深人和中国式现代化的推进，党和国家机构改革必然会推进。在总体改革的过程中，党中央强调改革和法治建设要一体推进，要做到重大改革于法有据，尤其是要于宪有源，以法治方式推进和确保改革顺利进行。鉴于此，本文拟立足于我国宪法，聚焦我国国家机构改革的实践，通过对党和国家有关国家机构改革文件的梳理、分析和总结，探寻我国国家机构改革的模式、有益经验及有待改进之处，从而科学认识我国国家机构改革的法治要求，为进一步完善国家机构提供必要的智识支撑。

二、国家机构在宪法中的角色定位

作为建构新国家和推进社会发展的规范，宪法主要是规定了公权力的配置和行使规则。这就决定了具体行使公权力的国家机构是宪法上的重要概念，在成文宪法产生初期，甚至是唯一的内容。与此类似，我国宪法较为系统地规定了国家机构及其职权，虽然在监察体制改革之前，现行宪法关于国家机构的规定总体上较为稳定，但仍存在变化。

（一）作为国家机构组织法的宪法

无论是在形式意义上还是实质意义上，宪法都与政府（国家机构）密切相关，甚至可以说“宪法首先是关于国家和权力组织的规则”。1］西文意义上的“宪法”一词来源于拉丁文，其原意是组织，是关于政府组织的根本法。一部宪法可能没有公民基本权利的规定，但必然会规定国家机构及其职权。2]根据域外经验，英国在光荣革命后颁布的宪法性法律《权利法案》虽以“权利”冠名，但这一法律限制了专制王权，提升了议会的地位，使英国转变为君主立宪制政体，[3]政体的变化意味着国家机构权力的此消彼长。在从《邦联条例》向《联邦宪法》转变的过程中，美国联邦权力的来源、范围以及联邦政府与各州政府之间的权力划分得以明确。4]19世纪后期的宪法尤为强调对立法机构的控制，如美国伊利诺伊州于1870年通过的第三部州宪法改革了司法机构，增加了州长的权力，并加强了对立法权的控制。5」日本在第二次世界大战后制定的宪法中，将明治宪法中天皇作为统治权的总揽者的角色改为天皇只从事形式性、礼仪性的国事行为，不具有干预国政之权能。6]天皇从原来的主权承担者变为国家的象征，这同样涉及宪法上国家机构职能的根本性变革。

对于作为后发国家的中国而言，在新的原则之下建立能够应对外来冲击的新的国家机构，进而完成救亡图存的历史任务，是立宪过程中的重要议题。“泰西之强，不在炮械军兵而在学校，于是言学校者渐多矣。实未知泰西之强，其在政体之善也。”[7]中国共产党自成立伊始，就将建立一个全新的国家作为自己的使命，党的一大纲领规定党的任务包括推翻旧政权，建立无产阶级专政。无产阶级专政要求以新的国家机器取代旧的国家机器，再以全新的国家机构推进社会革命。作为执政党法律观念和国家机构建构理念的集中体现，中国共产党领导人民制定的宪法在国家机构设置上必然包含许多创新之处。抗日战争爆发前夕，毛泽东指出，“中国真正的坚实的抗日民族统一战线的建立及其任务的完成，没有民主是不行的”，并且这种民主必须到“制定真正的民主宪法，召集真正的民主国会，选举真正的民主政府，执行真正的民主政策为止”。8]毛泽东在《新民主主义论》中首次提出，中国未来的政权组织形式是人民代表大会制度，“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家”［9]在中华人民共和国成立后的历部宪法中，国家机构所占的比重均最大，即便是在最为简约的“七五宪法”中，国家机构条款也占了正文部分的三分之一。现行宪法第3章有关国家机构的条款达84条，占正文全部条款的近60%。由此可见，无论中外，宪法与国家组织的关系都极为密切。

（二）“八二宪法”与国家机构的革新

作为开启改革开放的新宪法，“八二宪法”绕过更近的“七八宪法”和“七五宪法”，以“五四宪法”作为修改基础。“新的宪法要给人面貌一新的感觉”，[10]因此，新宪法在承继中华人民共和国首部宪法优点的基础上进行了必要创新，不仅将国家的根本任务转移到现代化建设上来，而且在国家机构的改革和完善方面着力甚多。如1981年5月3日，在对宪法修改委员会秘书处起草的宪法修改讨论稿进行讨论时，彭真提出了几个主要供讨论的问题，包括实行一院制还是两院制、是否设立检察院、法院独立审判、央地分权、民族区域自治、政社分开还是政社合一以