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地方政府专项债券发行政策背景梳理分析综述

2014年新预算法的修订给地方政府带来了融资的春风，随后国务院积极响应国家政策号召出台了国发〔2014〕43号文[2]，开创性地提出了专项债券的内涵和偿付的标准。2015年，财政部为了更好地促进专项债券发挥融资作用，更符合市场的要求，对于专项债券详细的发行要素和方式都做了细化。同年财预〔2015〕32号文[37]的颁布进一步规范了专项债券的预算管理制度，对于新增专项债券和置换专项债券进行了区分。2017年财预〔2017〕89号文[4]的颁布又成为地方政府专项债券的一步历史性跨越，创造性地提出专项债券可以投资到收入和融资能够自洽平衡的项目中去，让“专项”这一属性体现的淋漓尽致。本文从举债机制、资金用途、偿债来源三个标准对地方政府专项债券不同类别进行了区分，通过对比进一步明确了地方政府专项债券的概念，如表2-1所示。

表2-1地方政府专项债券分类

资料来源：作者整理所得。

2017年，国家综合考量最终确定了优先在土地储备领域和收费公路建设领域开展地方政府专项债券的试点工作，一年以后，又进一步扩大了试点的领域，把棚户区改造的相关项目也纳入进来。表2-2对这三种试点发行的基础类专项债券进行了对比介绍，如下。

表2-2三大基础类地方政府专项债券对比

资料来源：根据相关发行政策整理所得。

表2-3部分地区地方政府专项债券发行创新类型

资料来源：根据各地债券发行披露报告整理所得。

地方政府专项债券相关政策文件除了要试点推进三大类专项债券相关发行工作以外，还鼓励经济条件相对较好的地方政府结合地方实际，围绕地区发展战略，积极探索不同领域专项债券分类发行工作。2018年以来各地方政府积极创新专项债券类型，形成了覆盖交通运输、教育、医疗、文化、水务等全方位、多层次、广覆盖的多元品种体系，表2-3列举了部分地区地方政府专项债券发行的创新类型。

2019年办公厅发布的厅字〔2019〕33号[39]明确了地方政府专项债券的重点支持领域和项目标准，允许其充当固定资产项目投资资本金。同年9月在国务院召开的常务会议[40]，讨论决定了要对专项债券用途进行具体的限定，一方面不允许以后发行的新债用到与土地相关的项目上，另一方面对于可以全程商业化运营的项目和前期发行的置换债务也不能使用专项债券。

由以上梳理可综合看出，地方政府专项债券在我国越来越受重视，对于与其相关的发行、预算等政策也在不断地优化改进，其发行越来越规范化。