农村集体四荒土地法律研究.pdfVIP

摘 要 我国的四荒土地资源丰富，现有四荒资源 10.63 亿亩，占国土面积 7.4%。 大力开发四荒土地资源对于发展农村经济，提高农民生活水平，控制水土流失， 改善生态环境都具有十分重要的意义。1991 年山西省吕梁地区首创拍卖四荒土 地使用权的举措，得到了中央的肯定。1994 年以后，四荒拍卖的做法在全国逐 步推广，相应的四荒土地法律制度也相继颁布施行。目前，我国已经形成了比 较完备的四荒土地法律制度。 四荒土地法律制度是我国土地制度的又一次创新和突破，这主要体现在： 四荒土地使用权的主体由集体内部向外部的延伸；四荒土地使用权的分配从公 平转向效率，从均分制走向相对集中；四荒土地使用权拍卖的市场化和四荒土 地使用权可以依法转让、出租、抵押、入股、互换、继承和赠与等，流转方式 的多元化，使得四荒土地使用权具有了物权的性质。30 年、甚至 100 年相对较 长的四荒土地使用期限，使用权处分的自由和多元，打破了传统农地承包经营 权的集体内部成员与集体土地相对应的配置格局，从而赋予了四荒土地的私有 化倾向。 四荒土地制度的改革，激发了人们垦荒、治荒的热情，取得了显著的绩效， 显示出了勃勃的生机。这是否为中国土地制度的改革指明了方向，是否意味着 中国土地制度改革可以朝着私有化的方向迈进？笔者认为，历史的经验教训， 拉美、印度城市贫民窟的悲惨境遇和剧烈的社会矛盾，告诉我们，中国实行土 地私有化是行不通的，中国必须坚持用几千万革命先辈的流血牺牲才换来的土 地公有制。四荒土地私有化倾向是基于四荒土地的特殊性和我国现阶段的开发 资金不足所采取的阶段性制度安排，它并不具有普遍适用的借鉴意义。与此同 时，四荒土地制度存在的一些弊端也正是由于四荒土地私有化倾向所带来的， 这必须引起足够的重视，并对私有化倾向做必要的回调。 我国四荒土地法律制度改革实行了近 20 年，四荒土地制度不断地完善，但 是仍然存在不少问题。首先，四荒土地使用权主体广泛性带来了诸多弊端。主 要表现在四荒土地使用权给集体之外的人，意味着未来利益的分配格局把世代 1 耕种土地的本集体农民抛到一边，潜伏着未来严重两极分化的隐患，这将给制 度运行带来很大的交易成本。其次，我国在四荒土地产权制度、四荒土地流转 制度仍然存在不少问题。主要表现在：一是四荒土地使用者按规定拥有四荒地 的稳定、长期的使用权，但常常被政府行使权力的随意性突破；二是在四荒土 地的土地使用合同中，往往缺乏土地使用权流转的条款，使得使用权流转要么 受到限制，要么无法可依，操作困难；三是四荒流转后，在资源利用与保护方 面目前问题还很多，尤其是微观操作上不重视保护资源甚至破坏生态环境的现 象比较突出。最后，四荒土地所有权主体国家化造成四荒土地名义上属于集体 所有，实际为少数人所控制，产生一系列弊端。比如一些控制集体四荒土地权 利的农村干部，任意处分四荒土地，导致四荒土地使用的分配不公，任意改变 四荒土地使用期限，侵犯四荒土地使用者的利益；少数人利用四荒土地以权谋 私，大发横财等等。 针对目前我国四荒土地制度存在的问题，完善我国四荒土地法律制度，必 须坚持三个原则：一是坚持四荒土地集体所有；二是坚持效率优先的同时要保 障公平；三是因时制宜，因地制宜，采取灵活多变、切实可行的四荒土地开发 政策。在具体制度完善方面，首先，完善四荒土地使用权主体制度。主要包括： 有条件地限制四荒土地使用受让主体范围；四荒资源利益分配要兼顾公平与效 率； 实行四荒赠与；金融支持。其次，完善四荒土地产权、流转制度。主要包 括：制定关于四荒土地资产管理的专门法律——《集体四荒资产管理法》，各地 再根据自身的实际情况制定《集体四荒资产管理法实施细则》；完善四荒资源流 转的市场体系；加强对四荒开发利用的指导和监督。最后，完善四荒土地所有 权主体制度。主要包括：修改相关立法，使集体土地所有权主体制度的规定协 调一致；完善农民集体的组织机制，健全相关组织机构；完善外部保障和监督 机制。 关键词：四荒； 土地权利 ；私有化；制度完善 2 Abstra