我国公路建设中的防腐机制研究.pdfVIP

摘 要 改革开放以来，我国的公路建设取得了举世瞩目的成就，中国交通基础设 施投资大幅攀升，全国高速公路通车里程继续保持界第一位置，增长速度为全 球所罕见。在未来的几年间，公路建设投资仍将保持高速增长态势，投资规模 将不断加大。如此巨大的建设规模，使拥有公路工程生杀予夺大权的交通管理 部门日益炙手可热，也逐渐成为腐败病毒侵蚀的高危行业。 造成我国公路建设领域腐败问题不断的原因有以下几方面。 第一，权力本身的特性是产生腐败的根源。一方面，权力具有合法侵害能 力和处分公共产品的能力。这种处分能力是得违反他人意愿的，不需要权力对 象的同意。权力行为是通过权力行为人作用于权力对象的，权力行为人只能是 自然人。人的追求个人利益的本性使得权力的行使极易受权力行为人自身利益 驱动，使得权力行为人滥用权力的合法侵害能力和处分公共产品的能力为自己 谋取利益。另一方面，权力有自发集中的倾向。由于权力的行使是通过权力行 为人实现的，权力的集中倾向将使权力最终集中到部分权力行为人手中。权力 行为人受追逐个人利益的本性的驱使而滥用权力，腐败也必然产生。 第二，权力影响资源配置是寻租产生的直接原因。市场的“失灵”使得政 府“看得见的手”开始对市场进行宏观调控或行政干预。政府必须在一定的限 度内掌握必要的经济资源和参与必要的经济活动。布坎南的“经济人”理论认 为政府并不是完美无缺的，政府也是由不同的利益集团构成的，代表不同团体 利益，其决策不可能完全意义上的公平。在政府干预“市场失灵”的过程中， 参与市场竞争的主体，为了获取自身利益，往往通过非法手段对政府制度、决 策、行为施加影响，为自己获得制度的保障，寻租由此产生。 第三， “投资、建设、使用、管理”四位一体的公路建设体制是交通部门 腐败的制度原因。交通部门既是投资者，又是管理者，负责公路规划设计、建 设施工的全部环节，交通部门的领导掌握着公路建设项目审批、资金拨付、招 标投标、材料采购等重要权力。权力的高度集中使得公路建设承包商纷纷通过 寻租获得制度保障。 所以，要从根本上治理交通腐败，必须从改革四位一体的公路建设体制入 3 手。我国传统的公路建设模式包括指挥部模式和项目法人模式。在指挥部模式 下，交通部门是自建自管容易诱发腐败；在项目法人制模式下，由于我国特殊 的国情，公路建设公司是从交通部门隶属企业改制而来，由其组建的项目法人 难以摆脱交通部门的限制，腐败现象仍然不能得到有效遏制。 “代建制”是改革四位一体公路建设体制、遏制腐败的有效途径。“代建制” 是通过“代建合同”的方式，从法律上明确交通部门和代建人之间的权限，代 建人作为代理人根据“代建合同”的授权独立行使代建权力。在采用代建制模 式下，代建关系作为公路建设管理模式中的一种委托合同关系，政府或项目业 主与代建单位是委托与受托关系。代建制对寻租的制约体现在以下两方面： 第一，代建制制约政府官员或项目业主的寻租主要是通过建立新型产权结 构来实现的。从产权关系来看，项目业主是项目的投资主体，具有资产的归属 权、使用权、控制权、收益权和处置权，在代建制模式中，需要将项目业主的 部分权力转移给代建人，把资产的控制权从所有权中分离出来，由代建人控制 资产的转化，使建设项目具有新型产权结构。在建设项目立项后，由政府或代 表政府的项目业主公开选择具有独立法人资格的代建人，通过代建合同进行授 权，使代建人在项目建设期间具有“代甲方”的地位，代理甲方负责建设期间 的项目质量管理、投资控制、工期控制。 第二，弱化业主权力。由于建立了新型产权关系，由产权衍生出来的建设 期间资产的控制权转移给了代建人，客观上“弱化”了项目业主的权力。从项 目立项开始，项目业主开始退出“权力市场”。 随后进行的工程可行性研究、 勘察设计、工程施工招标、工程建设等一系列重要而关键的环节，由代建人代 理项目业主组织实施，同时接受项目业主的监督。实现代建制后，业主方与承 包商、供应商的直接接触被压缩到了最低的限度。因此，承包商对项目业主进 行受贿的概率大大降低。 第三，代建人权力有限性。代建人实施具体管理，面对众多承包商和供应 商，但却受业主方的监督制约，受代理权限的限制。一些重要权力，如资金拨 付、工程决算、审计等受到项目业主严格监督。由于契约的制约，滥用这部分 “产权”将会受到严厉的惩罚，有利于排除项目建设实施过程中的各种干扰，