论美国公共救助体制的演变.pdfVIP

论 美 国 公 共 救 助 体 制 的 演 变 林德 山 内容提要 ：美国的公共救助体制是在一个特殊的社会背景条件下建立和发展起来的。其主 要战略随不 同时代不同社会条件以及不 同的贫困观念 的变化而改变。对贫困的个人主义解释 以 及将贫困者 区分为 “值得帮助”和 “不值得帮助 ”是解释 公共救助政策战略变化 的两个重要 因素。 根据资金来源和管理方式的不同，文章将美 国的公共救助项 目分为三种基本类型。从政治和管理 的角度来看 ，美国的公共救助体制显示 了一种很强 的分散化特征。但从历史 的角度来看，随着联 邦主 义观念的变化 ，在不 同的时代里 ，分散化和 集中化是并存的 ，它们决定 了美 国公共救助 体制的 优势与劣势。 关键词：美国 公共救助体制 管理结构 公共救助体制是现代福利体制的基本构成 。本文试图概括美 国公共救助体制的演变 ，着 重讨论与该体制有关的基本观念 、其管理结构和特征 ，尤其是其分散化特征。 一 、 美国公共救助体制 的演变 尽管一种流行的观点认为 ，在现代福利制度方面美国落后于其他工业化国家 ，其社会服务 水平相对不足，但美国的确发展出一种独特的社会政策体制 ，包括特殊的公共救助体制。 广义上的公共救助指任何由政府 向公众提供的帮助或福利 。但在一般意义上 ，“公共救 助”指 由政府 向贫困人 口或家庭提供 的计划 、活动或服务 。因此 ，它一般是与某种 “资格 ”相联 的，如收入水平 、残疾等。从这一意义上说 ，美 国的公共救助事实上起源于 19世纪末 ，当时美 国联邦政府为内战时期的退伍军人及其家属提供慷慨的福利 ，一些为产业工人和贫 困人 口提 供的养老金和社会保险计划开始建立。但在 1930年代以前，这些计划大多是在州和地方层次 上实行的。其中许多是对进步主义时代 的改 良主义运动 的一种反应性行动。1929年的大萧 条在改变经济环境的同时也改变了公众有关福利的观念。它促使社会改革者建立一种联邦的 公共福利体制。其结果是一种全国性的或联邦的公共救助体制在 1930年代期间建立 ，出现了 一 些被称为 “大爆炸”的全国性立法 ，尤其是 1935年的 《社会保障法》。社会保障法确立了一 种全国性的社会保险和公共救助计划 ，建立了一种持续至今的美国社会服务基本框架 。 作者简介 ：林德山，中央编译局世界社会主义研究所研究员 。 ① 在此意义上，美 国联邦政府下属的综合服务管理局 (GSA)将美 国 “联邦国内救助项 目”分为 l5种救助类型，7种财 政救助类型和8种非财政救助类型。 ② 事实上，以若干 “社会保障法 ”命名的立法是此后6O年美国公共救助体制的立法基础 ，大多数的联邦福利政策的变 革是以 “社会保障法”修正案的形式确定 的 不过 ，这种体制是随社会环境的变化而变化的。在 1935年的 《社会保障法》中，三种主要 的社会福利服务包括：联邦要求 、各州运行的失业保险；全国性的缴费型的养老保险 ；以及由联 邦提供补贴的对老人、残疾人以及有抚养儿童的家庭提供的公共救助。对老年贫困人El的救 助显然是其重点。随着时间的推移 ，当养老保险事实上扩大到美国所有退休雇员以后，对老人 的救助在该体系中的相对重要性就下降了。在 1960年代的 “对贫困宣战”运动 中，联邦政府 在公共救助中的作用迅速扩大。 “未成年儿童援助项 目”(ADC)变成 了“抚养未成年儿童家庭 援助项 目”(AFDC)，后者不仅对受抚养儿童提供援助 ，也对其看护人提供援助。例如 ，启动食 品券之类的新的计划 。为老人提供的医疗保健计划 (Medicare)和为贫困者和残疾者提供的医 疗补助计划 (Medicaid)开始实行 1967年 的 《社会保障法修正案》建立了 “工作激励计划” (WIN)，它强调就业培训和 日托服务 ，并为福利的接受者寻找工作提供财政激励机制。1980 年代和 1990年代初 ，一系列的工作激励计划在一些州实行。1988年，“工作激励计划”被 “家 庭援助法案”(FSA)取代 ，后者迫使福利的接受者从 自愿到强制性参与工作。之后，在克林顿 政府时期通过 1996年的 《个人责任与工作机会协调法案》(PRWORA)，取消了 “抚养未成年儿 童家庭援助”，代之以 “贫困家庭临时援助”(TANF)。作为美 国公共救助体制 的一个重大变 化，“贫困家