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论美国联邦文官管理机构的历史演变 石庆环 (辽宁大学 历史学院，辽宁 沈阳 110036) 摘要 ：文章依照历史发展的线索，把美国联邦文官管理机构的发展演变划分为四个阶段。通过对这四个 阶段的讨论与分析，揭示出一个多世纪以来美国联邦文官管理机构权力和地位的变化 以及这些变化与美国经 济、政治和社会发展演变的关系，同时也揭示出联邦文官管理机构的变化与总统政治干预的关系，特别是揭 示出总统政治干预所形成的联邦文官管理机构独立性减弱与文官政治化增强的局面。 关键词：美国；文官委员会；联邦人事管理总署 中图分类号：D771．2 文献标识码：A 文章编号：0257-0246 (2009)12—0082-07 美国联邦文官管理机构是联邦政府的独立人事管理机构，负责处理文官考试、录用、分类、考 核、培训、晋升以及福利待遇等相关事宜。美国最初的文官管理机构是始建于 1883年的文官委员会 (CivilServiceCommission)。1978年联邦政府改组后，文官委员会的职能改由新设立的联邦人事管理 总署 (OfficeofPersonnelManagement)等机构行使。这一演变反映出一个多世纪以来联邦文官管理机 构在设置、职能与权力上的变化，也反映出文官管理机构地位的升降起伏与美国经济、政治和社会发 展的关系，特别是反映出这些变化与总统对文官事务干预的关系。进一步说，总统的政治干预使联邦 文官管理机构的独立性越来越弱，文官的政治化倾向越来越强。关于美国联邦文官管理机构，国内的 研究成果并不多见，仅有的成果也多局限于行政管理学的研究领域 ，而缺少从美国经济、政治与社会 的发展变化人手所进行的历史学探讨。研究美国文官制度，不研究文官管理机构，似乎缺少对该制度 的全面了解和准确认识。 19世纪末至20世纪初，是美国联邦文官管理机构发展演变的第一阶段。这一阶段是文官委员会 的初创阶段，委员会的工作主要是围绕健全机构以及文官考试与 “功绩制”原则的实施展开的。 在 19世纪下半叶美国文官制度改革运动的推动下，1883年，国会通过了变革联邦政府官吏制度 的 《彭德尔顿法》，规定：在文官制度建立的同时，设立管理联邦政府文官事务的委员会——文官委 员会。委员会 由经参议院同意、总统任命的3人组成，其中2人不得出自一个政党。文官委员会的主 要职能是负责公开竞争考试和监督 “功绩制”原则的实施。① 作为美国联邦政府新的管理机构，健 全与扩大机构是文官委员会建立后的一项重要工作。1883年，文官委员会刚建立时，全部雇员仅 6 人，到1890年，增加到 17人，而到美西战争时期，已达62人。② 这一阶段委员会在其管辖范围内 基金项目：国家社会科学基金项 目 (09BSS011)。 作者简介：石庆环，辽宁大学历史学院教授，历史学博士，研究方向：世界现当代史和美国史。 ① “CivilService(Pendleton)Act(1883)，”inFrederickC．Mosher，BasciDocumentsofAmericanPublicAdministration，1776—1950， New York：Holmes＆MeierPublishers，Ine．，1983，PP．55—56． ( PaulPVanRiper，日b oftheUnitedStatesCivilService，Evanston，Illinois：Row，PetersonandCompany，1958， 145． 论美 国联邦文官管理机构 的历史演变 83 建立了考试局，设立了局长和若干办事人员等职务，还进一步设立了行政局长和调查局长等职务。① 伴随机构的健全与规模的扩大，文官委员会具体负责的工作取得了一定的进展。关于其职责的重 要性，委员会很早就在思想上有比较清楚的认识。正像委员会在 1884年向总统提交的第一份年度报 告中所阐述的：当前 “文官委员会最重要和最紧迫的任务是与文官公开考试和其他一些涉及文官品 格和能力相关的考查密切关联的”②。因此，自文官制度建立起 ，委员会便在实际工作中把管理和监 督文官考试和实施 “功绩制”原则作为其主要的工作任务，并把扩大 “功绩制”的适用范围作为委 员会的主要工作 目标。正是在文官委员会的努力工作下，这一阶段联邦政府在文官制度建设上进行