美国的区域法制协调——从州际协定到行政协议的制度变迁.pdfVIP

美 国的区域法制协调 从州际协定到行政协议的制度变迁 何 渊 内容提要：在美国，州际协定和行政协议都是实现 区域法制协调的重要机制。它们之 间并 不存在相互取代的关系，而只是互补的关系。从 实践来看，涉及的州际关系的重要程度决定 了 各州到底是采用州际协定、正式的行政协议，还是非正式的行政协议。对于涉及重大政治问题 的，刚性 的州际协定机制是不错 的选择 ，而对于涉及简易的行政 问题或紧急问题 的，柔性 的行政 协议机制似乎更有用武之地。 关键词 ：州际协定 行政协议 区域法制的协调 何渊，上海交通大学凯原法学院讲师，法学博士。 一 引 言 在我国，除了与经济区相对应的 “经济区经济”系统外，还客观存在着一个与行政区相 对应的 “行政区经济”系统。随着经济全球化的步伐和区域一体化的发展，两个系统的冲 突不可避免地发生了。放眼全国，从如火如荼的北部环渤海，到改革开放的先锋南方珠三 角 ，从后来居上的长三角，到奋起直追的东三省，它们都在为实现区域经济一体化而进行 着艰辛的实践探索。但是，要推进这种一体化，仅仅靠相似 的经济基础和社会背景是远远 不够的，还需要协调一致的法制作为保障。独具中国特色的行政协议机制就是这样一个 区域法制协调的制度创新，通过这种制度缔结的协议广泛涉及交通、能源、贸易、农业、投 资、旅游、就业服务、信息化、科教文化、环境保护及公共卫生等领域，它们的缔结主体是地 方行政机关 ，缔结形式是行政首长联席会议 ，本质则是一种对等性行政契约。从实践来 看，行政协议已经成为我 国实现行政合作和解决 区际争端的最为重要的区域法制协调机 制之一 。 遗憾的是 ，我国法学界对行政协议机制并未予以足够 的重视和回应 ，已有研究仅仅停 · 本文是作者主持的2008年国家社科基金项 目“行政协议—— 中国特色的区域法制的协调机制研究”(08CFX102)的阶 段性成果。 · 87 · 《环球法律评论》 2009年第6期 留在概念的阐述这一层面上，并没有提出过一个完整的解决方案 ，无法为区域法制协调的 合法性提供辩护，也无法为政府间合作机制的相关立法提供理论储备。 相反 ，美国区域法制的协调，经过几百年的发展 ，已经形成了比较完善的制度体系。 各州之间的法制协调有很多形式：既有非正式的形式，如 自愿的联合会 的成立、相似法律 的有选择颁布及示范法的出台；也有正式的形式 ，包括州际协定、行政协议和有关州际冲 突的司法裁决在 内的不同形式 的正式法律行为 。从美 国的法律史来看 ，同时具有州法和 合同性质的州际协定是最重要的区域法制的协调机制，()而行政协议 的盛行则是其最新 的发展趋势，它们虽然与我们概念 中的行政协议并非完全一致，从 国家结构形式而言，也 存在联邦制和单一制的区别，但这种差异只是针对整体与部分的关系而言，从 “跨区域的 法制协调”角度来考虑，却存在很多的相似之处。因此，深入研究美 国区域法制协调的制 度变迁 ，对正处于区域协调发展关键阶段的中国而言 ，无疑具有重大的比较和借鉴的意 义。 二 州际协定的历史变迁 在美国的殖民时代，广泛存在的英国女王特许状使得各殖民地的边界不断变更，从而边 界 的争端也不可避免。于是 ，英 国女王专 门规定 了一个程序来解决边界问题 ，各方殖 民地通 过这个程序可 以坐在一起谈判 。如果谈判不能解决 ，则可 以通过英国枢密院递交女王，由她 来作出最后的裁决。这就创造了一个解决边界争端的传统，而这些需要女王批准的边界协 定正是州际协定的起源。令人称奇的是 ，即使美国1787年 《宪法》实施 以后，这些协定也继 续有效 。 后来，美国 《邦联条约》也承认 了解决各州之间争端的必要性 ，“协定程序”在 《邦联条 约》中得到了具体的规定，得到正式化。该条例第 6条规定 ：“任何两个或者更多的州能够 签订州际协定、结成邦联或同盟，必须经过美国国会的同意，并且具体指出该协定的目的以 及持续的期间。”美国的缔造者们对州际关系，特别对政治同盟或者地区同盟的设立非常担 忧，所以 《邦联条约》禁止各州签订州际同盟条约