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从 “土地发展权”视角看城乡建设用地统筹规划 陈振华 【摘要】随着我国经济的转型，城乡土地二元结构为代表的计划型土地管理面临种种问题，不利于 城乡建设用地的统筹和集约利用。本文借鉴了20 世纪 50 年代英美法国家以来设立的土地发展权制度，以 及国内的城乡建设用地增减挂钩制度设计，以北京市房山区为例，分析了城乡建设用地现状问题，以及在 城镇化过程中如何通过制度设计和政策引导城乡建设用地的转移、置换和集聚，土地置换的途径、方式， 充分尊重群众自愿和市场机制的原则，以及城乡规划方面编制和管理中通过设置转出和转入区来引导空间 规划目标的实现策略。 【关键词】土地发展权；城镇化；土地制度；建设用地；城乡规划 长期以来，我国城乡土地实行的是“城乡分治”观念下一系列制度差异形成的“二元结 构”，并且在建设用地和土地利用方面实行行政管理和计划分配的模式。这一制度和模式面 临着在城乡统筹和应对市场经济方面都出现了越来越多的问题。 20 世纪 50 年代以来，英、美、法等国家逐步建立了土地发展权 (Land Development Rights)制度，这一制度体现了社会公平的原则，以及通过“土地发展权转移”等市场化手 段来调节土地利用和建设开发，对我国城乡建设用地的统筹利用无疑具有重要的启示和借鉴。 1.城乡土地“二元结构”与建设用地的计划管理 1.1 城乡土地所有权与用益物权的“二元结构” 1.1.1 城乡土地所有权 “二元结构” 在土地所有权上，我国城乡土地一直实行的是城镇土地国有，农村土地集体所有的“二 元公有制结构”。 我国宪法第10 条规定， “城市的土地，属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由 法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留地和自留山，属于集体所有”。 《土地管理法》第2 条规定，“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制 和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土 地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给 予补偿。” 《宪法》和《土地管理法》的上述规定，确立了我国土地管理制度的二元公有制 结构。 1.1.2 城乡建设用地用益物权的 “二元化” 在土地用益物权方面，我国也实行的是“二元化”，即城镇国有建设用地具有处分、收 益等一系列权利，而集体土地受到明显限制。 在农地转为建设用地方面，法律确定了国家征用为唯一垄断途径。《土地管理法》第 4 条规定，“ 国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土 地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量， 对耕地实行特殊保护。” 集体经济组织对本集体组织拥有建设用地所有权的行使，受到非常明确的限制。《土地 管理法》第43 条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国 有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有 的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的 除外。”农村集体经济组织不能私自改变建设用地用途，不得出租、转让和抵押建设用地。 在城乡分治、城乡建设用地物权“二元化”的制度安排下，政府垄断了城市土地一级市 场的土地制度。只要涉及农地变为建设用地,就要通过政府征地,任何单位建设用地都要使用 国有土地。政府作为农地转为市地的惟一仲裁者,是农地转用后的真正 “地主”，拥有获得 农地并将其转给城市使用者的排他权力。政府低价征用、征购土地，高价出让，从中获得了 巨额“剪刀差”，投入到城市建设等方面。 同时，在我国“房地一体”的房地产法律制度下，城乡建设用地物权的二元化，客观上 导致了城乡住宅所有权人权利严重的不平衡和不对等。 现行法律限定农民宅基地 “一户一宅，转让限于本村村民”，没有赋予农民宅基地及其 房屋所有人以完整的物权财权。《物权法》第152 条规定，“宅基地使用权人依法对集体所有 的土地享有占有和使用的权利，”这一规定，意味着农民对宅基地只有占有和使用的权利， 但没有收益权，不能用于转让、互换、出资、赠与和抵押。城镇居民住宅可以自由使用、出 租、出售或者抵押，而农民住宅不具备流通性，无法市场定价，也不能用于抵押。 1.1.3城乡土地与住房 “二元结构”的问题与弊端 从法律上看，城乡土地“二元结构”违背了现代法律的基本精神。土地管理法律