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从规划时代迈向策划时代 ——以眉山岷东新区城市策划为例 荆海英 苏海龙 余 箭 【摘要】从侧重于城市策划保障城市规划有效实施的角度出发，阐述了城市策划与城市规划的区别 及相互关系，强调城市规划重在划定“不可做”的界线，而城市策划重在激发“可以做”的探索，并依托 岷东新区实例解析了城市策划在增强城市经营者决策理性、指导城市经营者加强规划编制管理等方面的积 极作用。 【关键词】城市策划；城市规划；规划实施 我国古代就有“策划”和 “城市规划”的概念。《后汉书·隗器传》中“是以功名终 申，策画复得”，这里的“策画”通“策划”，指计划、打算；《周礼·考工记》中记载：“匠 人营国，方九里，旁三门。国中九经九纬，经涂九轨。左祖右社，前朝后市，市朝一夫”， 是我国较早的自上而下的城市规划理念。 城市策划是城市规划、策划学、营销学在城市这一载体上的多学科融合。随着国外企业 策划、市场营销、城市经营等概念的涌入，城市策划的内容得到了极大地丰富。一般认为， 城市策划是一项以政府为服务对象的综合性研究工作，是城市经营者通过对城市内部资源条 件的掌握和外部区域环境的研究，盘活有效资源，整合优势资源，发挥长效资源的过程。 1．城市策划与城市规划的区别 1.1 城市规划是管理工具，而城市策划是创意活动 1.1.1 城市策划具有明确的目标和服务对象 城市策划一般以政府为服务对象，为达到特定目标或解决城市发展过程中遇到的特定问 题而进行的行动计划，具有明确的目的性。例如，针对目前我国许多城市“千城一面，同质 发展”的特色缺失危机，地方政府转而寻求城市策划的帮助，认为城市策划是解决这一问题 的苦口良药，目标明确。当城市策划的服务对象为城市的决策者时，城市策划的终极目标一 般是在保障城市社会和环境效益的前提下，寻求城市经济效益的最大化。 1 / 12 1.1.2 城市规划是一种法律、法规框架下的管理工具 城市规划是以《城乡规划法》为基本法，以行政法规、部门规章、地方性法规和规章为 依据，受《土地管理法》、《环境保护法》等横向法规体系约束的城市管理工具。 城市规划通过落实政府部门若干规定、标准、指令来实现它的管理功能，具有约束性特 征，因此规划的目的、服务对象并不明确。城市规划侧重于告诉人们不允许做什么，例如城 市绿地中不允许建设住宅和工厂，某个地块容积率不允许超过2.0，建筑高度不允许超过60 米等。 1.2 城市规划具有法规特征，而城市策划具有明显的非法定特征 1.2.1 城市规划的法规特征及实践 城市规划作为指导与调控城市建设、管理和发展的依据和重要手段，必须依靠法律的影 响力、约束力和强制力来保证规划的科学制定和顺利实施。《城乡规划法》规定城市必须“先 规划后建设”，因此城市规划具有很强的法规特征，主要表现在依法编制、依法审批和依法 实施等方面。例如，城市规划规定的各项建设内容必须按照国家标准进行，规划中各项建设 指标不得突破国家标准确定的强制性指标控制值。 1.2.2 城市策划的非法定性及其应用特征 城市策划以政府咨询和市场需求为导向，纯粹属于研究行为和市场行为，是不具有法规 特性的。与城市规划相比，城市策划具有目的性、创意性和可操作性三个方面的突出特征： 首先，城市策划是为了达到某个目标或解决某个问题而进行的行动计划，是发现问题、 提出问题、解决问题的过程，目的明确；其次，城市策划具有极强的创意性，在目标导向的 前提下，城市策划可以利用有限的资源创造出无限的可能，它可以无中生有、可以拿来主义、 可以化劣势为优势。如果说城市策划是人们智慧的结晶，那么创意就是城市策划的灵魂；第 三，城市策划具有切实的可操作性。城市策划是一种理性思维的行动计划，它在实施过程中 的每个步骤都是经过反复论证和多方考究的，从而保证整项计划的完美实施。 1.3 城市规划中的若干非法定内容具有城市策划的特点 1.3.1 战略规划、城市设计等非法定规划具有城市策划的特征 我国城市规划体系中存在战略规划、城市设计等非法定规划，它们是针对城市发展过程 中某些法定规划无法解决的问题而出现的。例如战略规划是为了解决一个城市或地区发展思 路不清晰的问题，城市设计是为了解决城市局部形体环境不协调、城市规划与建筑景观设计 衔接错位等问题。因此，非法定规划具有城市策划的目的性、