存在即合理？——对南京市小产权房建设发展的思考.pdfVIP

存在即合理？ ——对南京市小产权房建设发展的思考① 李 忻 【摘要】德国哲学家黑格尔说，“存在就是合理”。即表明凡是存在的事物就具有天然的合理性。而 小产权房的存在被视为城市的“毒瘤”，国家政府部门三令五申想调控小产权房的开发与销售，但是收效甚 微，这也从侧面反映出小产权有其庞大的销售市场。小产权房作为违法建设使政府财政税收外流、冲击了 正规商品房市场，但是它却满足了中低收入阶层的住房需求，在某种程度上充当了经济适用房的作用。可 以说小产权房的存在是充满矛盾的，不能绝对的支持或反对它的存在。本文正是基于这样的背景，在对南 京市小产权房实地调研的基础上，主要从自下而上的视角，以弱势群体的角度去审视小产权房的形成与发 展，探究小产权房屡禁不止的原因。并提出对转型时期的中国城市规划而言，规划师需要转变观念，从以 往“经济唱戏、专家主导、委托方主导”的方式，转向关注弱势群体、尊重多元化的社会利益主体，从自 上而下的 “排斥性规划”走向自下而上的 “包容性规划”。 【关键词】小产权房；产生机制；规划反思；南京 1.引言：小产权房屡禁不止 在我国经济高速发展和城镇化进程快速推进下，20 世纪末我国北京、成都、西安等省 会城市及天津、深圳等大城市近郊区出现了“小产权房”。2007 年12 月，国务院办公厅发 出的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，首次明确提出“小产权房” 这一概念。小产权房是指在农民集体土地上建设，由本集体经济组织以外的单位或个人购买， 没有取得合法产权证的房屋。据国土部不完全统计，2007 年以前，全国小产权房的面积累 计高达66 亿平方米。近年来，在一些城市小产权房已占到市场住房供应量的20%以上（回 建强，2007）。南京市查出小产权房项目163 个，占地约5785 亩，总建筑面积达330 多万平 方米（焦海定、倪进军、屠义杰，2009）。如此大量的小产权房给中国城乡空间的发展带来 了诸多问题。 针对不断蔓延并违规进入市场流转的小产权房，中央及相关部门先后颁布了一系列政策 ①① 国家自然科学基金项目） 和法规文件，希望可以从宏观上调控小产权房开发，更从微观上规范控制小产权房的建设与 销售，但是收效甚微。客观上说，小产权房的存在，缓解了中低收入阶层的住房压力，使城 镇居民收入流入农村，促进农村发展等。可以说小产权房的存在是充满矛盾的，不能绝对的 支持或反对小产权房的存在，应从多方面衡量它的利弊。那么小产权房作为非正规住房，或 者说违法建设，它的形成是否是偶然，为何小产权房在城市的蔓延之势只增不减，小产权房 造成了哪些社会影响，以及作为规划师的我们是否有必要对以往的规划进行反思？这些正是 本文要回答的问题。本文中的相关数据与资料主要来自作者以问卷调查和深度访谈的模式对 南京市迈皋桥街道、万寿村村委会、奋斗村村委会、村民及小产权房购买者的实地调查。 2.小城镇建设：南京市小产权房形成的政策背景 南京市小产权房的出现并非偶然，它与20 世纪90 年代初期国家提出的“小城镇建设” 有关。 1994 年9 月8 日，建设部、国家纪委、国家体改委、国家科委、民政部、农业部等六 部委下发了《关于加强小城镇建设的若干意见》（建村[1994]564 号），该意见指出，要引导 乡镇企业在小城镇适当集中，使小城镇成为区域的中心。 1995 年，江苏省政府下发了《关于加强村镇建设工作的通知》，《通知》要求，继续深 化村镇建设方式的改革，积极推行综合开发，建立健全村镇建设社会化服务体系，将管理、 经营、服务融为一体；深化小城镇的土地使用制度改革,实行土地使用权有偿出让。从1995 年开始，江苏省政府在全省范围内开展创建新型小城镇活动。 1996 年3 月28 日，南京市政府又以宁政发[1996]69 号文件正式下发了《关于加强南京 市村镇规划建设的实施意见》的通知，规定了农村小城镇、中心村规划建设及管理实施的具 体办法。 在这一系列政策的导向下，南京市一批具备条件的乡镇辖区全面开展村镇建设工作，很 多位于城乡结合部的村集体经济组织以“小城镇建设”、“中心村建设”等名义，直接在农村 集体土地上大规模地开发商品住宅，并对外销售。例如，万寿村为了配合迈皋桥创业园重点 工程建设，加快地区小城镇建设的步伐，妥善安置迈皋桥创业园区拆迁居民，节约有限的土 地资源，万寿村向上