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论环境行政决策的正当程序控制 　　摘 要：现代法治背景下，在涉及重大环境影响的决策中，通过建立正当的法律程序以规范决策行为及其过程，是环境行政决策实现合理化和正当化的内在要求。正当程序对环境行政决策的影响主要指向是主体性、论辩性、科学性。基于环境行政决策的特殊性，正当程序法律制度要真正发挥预期作用，需要建构起以公众参与、专家咨询、可行性论证、合法性审查等体现环境行政决策自身特色的行政决策程序机制。 　　关键词：公共利益；环境行政决策；科学性；公众参与；法律程序 　　中图分类号：D922.604 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）08-0093-05 　　政府对与资源环境相关的社会公共事务进行管理主要是通过其决策行为及其监管行为表现出来的。“环境行政决策，是指行政机关就拟议中的环境利用行为可能造成的环境妨害、环境损害以及可能环境风险与各环境利用行为的成本等一并作出分析判断， 并最终作出决定的行为。”[1]环境决策高度的科技依赖与决策风险以及环境问题广泛的利益冲突的特性，对政府环境行政决策裁量的正当性提出了前所未有的挑战和要求。由于“环境”的公共性，环境决策必然会直接或间接影响到大量不特定公众的利益，“环境行政比其他管制行政更需要建立行政权的正当性基础。若由当代不具民意基础的行政官员兼负环境行政决策上的重要权限， 环境行政则比其他管制行政更容易存在正当化的危机。”[2]目前我国环境行政决策的制定缺乏有效的程序规范、制约，具有很强的随意性，政府决策及行为的失当或失范不仅是政府资源不节约和环境不友好的重要体现，也是造成全社会资源不节约和环境不友好的主要根源。遵守最低限度的程序正义要求，才能符合现代法治的精神。为了最大限度地保障环境行政决策合理化和正当化，需要建立正当的法律程序规范决策行为及其过程，规范环境决策机关的权力。 　　一、环境行政决策的正当程序要求 　　1.作为过程的环境行政决策。在现代，随着行政程序法治的不断发展与完善，按照新的“行政过程论”理论，行政行为是一系列不断运动、相互关联的具有承接性的过程，每一个实际存在的行政行为，都呈现为一种时间上的持续过程，都包含着若干程序环节和发展阶段，而每一个程序环节和阶段都具有特殊的法律意义，需要遵循不同的法律规则。从行政过程的角度，需要对行政决策的权力配置、运作与被监督的过程、行政主体与行政相对人通过协商而发生的权利义务的发展和变化进行动态的考察与分析。行政决策实质就是一个行政权力运行的过程，以行政法共同追求的价值原理对其进行分析，应提高行政决策在运行过程中的合法和正当化程度。现代行政法“一个日益增长的趋势是，行政法的功能不再是保障私人自主权，而是代之以提供一个政治过程，从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表”。[3]这就是说，在现代社会，行政主体与行政相对人之间的关系已经从结果拓展到了过程，行政过程中行政相对人和相关人的合法权益应得到体现和有效保障。在科学发展观的视野下， 环境行政决策过程应纳入法的支配和统治， 将环境行政决策作为一个行政过程应依法决策，强调过程本身的正当以实现结果的正当。面对日益加大的各种不确定性的风险和日趋复杂化的高度技术性的环境决策，应注重过程，从程序上对行政机关自主塑造和选择公共政策的广袤裁量空间进行控制，从而保障公众利益充分融入行政决策的过程，保障环境决策科学、民主与决策效率与公平处于和谐互动的理想状态。 　　2.作为利益分配机制的环境行政决策。环境问题发生的本质性原因是人类在追求和实现生存和生活质量的利益要求时单纯片面追求经济利益，忽视环境利益所致，即不当利益的追求与利益追求的不当。环境利益与经济等其他利益相权衡，沦为弱势利益，更易受损。环境利益的博弈结构实质上是一个利益再调整的过程，必然会涉及“优势部——弱势部”之间利益的矛盾与冲突。“优势部——弱势部”环境利益博弈结构必然要求通过法律的控制手段来促进集体环境公益和人类集体福祉的维护，推进生态秩序的重塑。[4]政府的环境治理主要是通过公共政策的运行得以实现的，政府通过制定公共政策，实现公共资源的合理分配，以满足相关利益人的需求。然而，政府并不是公益唯一代表者和维护者，政府所能代表的那部分公益只是公共利益中的一部分，而且政府组织本身存在着垄断性、经济性和官僚组织的自利性，政府机构本身不是一个没有自身利益的超利益组织，它们在参与公共政策时有自私的动机，存在自我利益最大化的倾向，政府不可能自动代表公共利益。政府这种特殊地位使其在制定与实施公共政策时，往往会借社会利益之名行机构私利之实，从而难以制定正确而有效的公共政策，偏离社会的公共利益，尤其使弱势群体的环境利益诉求无法正常实现。由此，必须在外部机制的设计上对其进行合理的规制和引导，通过正当程序将各方利益需求纳入一