低碳视阈下我国电力法律制度的重构_杨春桃.docVIP

低碳视阈下我国电力法律制度的重构 杨春桃＊ 摘要：我国１９９６年实施的 《电力法》 是 垂 直 一 体 化 行 政 管 理 模 式 的 产 物，可 定 位 为 一部 “行政管理法”，其立法 定 位、价 值 理 念 及 内 容 体 系 与 低 碳 经 济 时 代 要 求 严 重 脱 节，已经成为电力工业可持续发展的 法 律 障 碍，亟 需 修 订。 《电 力 法》 需 要 建 构 “高 碳”能源碳税、碳排 放 权 交 易、可 再 生 能 源 补 贴、低 碳 能 源 电 价、低 碳 标 准 与 认 证、 低碳技术创新等制度，以期实现电力工业的低碳转型和可持续发展。 关键词：低碳　电力法　制度建构 ２０１４年６月，国家环境保护部向沈阳华润热电等 １９家污染企业开出 ４亿逾元巨额罚 单， 此举乃环保部开出的史上最大罚单，是 《环境保护法》自２０１４年４月修订以来环保部向污染 企业挥出的一记重拳。由此，电力企业节能减排、实现低碳发展再度成为热点。我国是当前世 界上最大的碳排放国，其中，电 力 行 业 尤 其 是 发 电 企 业 是 ＣＯ２ 的 排 放 大 户，也 是 产 生 “温 室 效应”和 “大气污染”等环境问题的根源之一。作为工业领域最大的碳排放部门，电力行业在 发展低碳经济的背景下，面临着多方面的挑战。发展低碳电力无疑是节能减排、生态文明建设 的主要内容之一。我国现行 《电力法》于１９８５年开始起草，１９９５年完成，１９９６年４月１日正 式实施。该法是我国电力工业法制建设史上的里程碑。但由于它是在经济体制由计划经济体制 向市场经济体制转型时期制定的，受时代背景局限，该法可定位为一部 “行政管理法”。《电力 法》目前已实施近二十年。二十年间，我国的电力体制发生了翻天覆地的变化， 《电力法》 远 不能适应电力行业发展的新情况和新要求， 《电力法》 的修改之声此起彼伏，其立法定位、价 值理念及内容体系等广为学者所诟病。本文在低碳电力的价值理念层面上对我国电力法律修改 提出管窥之见，以期对我国电力法律的制度建构有所裨益。 一、低碳视阈下电力法律制度的理论依据 顺应低碳时代要求和民众呼声，《环境保护法》于２０１４年４月进行了修订。新 《环境保护 法》以推进生态文明建设、促进经济社会可持续发展作为立法理念。 《电力法》 作为能源单行 ＊作者简介：杨春桃，北京航空航天大学博士研究生，北京青年政治学院讲师。 ·１１９· 甘肃政法学院学报　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　２０１４年第４期 法，理应以环保低碳、可持续发展作为其立法理念。任何制度建构都应该建立在坚实的理论基 础之上，否则就会成为 “无源之水、无本之木”。因此，追本溯源地探究低碳电力的理论基础， 厘清电力法律制度建构的价值取向和旨趣具有重要意义。 （一）环境外部性理论与低碳电力的转型 环境经济学认为，环 境 问 题 因 经 济 活 动 的 负 外 部 性〔１〕而 产 生。外 部 性 Ｅｘｔｅｒｎａｌｔｙ） 也 称外部成本、外部效应 Ｅｘｔｅｒｎａｌ　ｆｅｃｔ）或溢出效应 （ｐｉｌ　ｖｅｒ　ｆｅｃｔ）。萨缪尔森、诺德豪 斯认为：“外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的 收益的情形。”〔２〕 依据外部 性 理 论，全 球 气 候 变 暖 是 人 类 活 动 对 大 气 环 境 造 成 的 严 重 负 面 影 响，是环境负外部效应之突出表现。就电力行业来说，火电企业的排污行为是典型的负外部性 行为，该排污行为导致环境损害，而环境损害的成本又没有体现在火电产品的价格之中。 我国能源 结 构 以 煤 为 主， 低 碳 能 源 资 源 的 选 择 有 限。 我 国 煤 炭 消 费 占 到 了 一 次 能 源 的 ７０％，其中一半以上用作发电；而电力行业是各行业碳排放量最多的，超过了我国碳排放总量 的４５％。在电力结构分布 上，火 电 占 比 达 ７７％ 以 上，水 电 占 比 为 ２０％ 左 右，风 能、太 阳 能、 地热能、潮汐能、生物质能等可再生能源发电占比相当小。可见，“高碳”占绝对的统治地位， 火电 “高碳”排放造成环境污染已成为全国普遍关注的重大社会问题。然而，火电厂并没有为 “高碳”排放带来的环境负外部性埋单，没有为其支付发电成本，而是由环境受众即普通公民 为其埋单，普通公民被迫接受由火电 “高碳”排放带来的溢出效应。 我国受 “富煤、少气、缺油”的能源资源禀赋条件制约，燃煤发电比例过高的现实在很长 时间内难以改变。因此，火电厂的污染防治目前仍是我国大气污染治理的关键。同时，积极扶 持和发展清洁能源和可再生能源、逐步提高其在电源结构中的占比、最终替代传统化石能源乃 治本之策。在低碳清洁发展上，我国政府已经提出了明确的低碳发展目