地方财政收入的合意性_基于结构视角的分析_刘明慧_党立斌.docVIP

2014 年第 8 期  内容提要  地方财政收入是地方政府治理  点问题，并主要围绕分税制改革对地方财政收 和财政运行的重要环节，也是中央与地方财权 财力纵向配置中需着力解决的核心问题。地方 财政收入合意性的衡量标尺是为地方政府履行 财政职能提供充足、均衡、持久的财力支持，而 这又与地方财政收入结构是否合理优化密切相 关。本文将地方财政收入结构置于税收收入、非 税收入和转移支付收入的框架内，选取相关指 标探析分税制对地方财政收入能力的影响程 度，阐释地方财政收入结构的多种约束条件，设 计 7 个维度指标体系论证不同收入板块的路径 依赖及其所产生的不同的政策激励约束效应， 并基于“营改增”全面推进对中央和地方税种变 化的影响分析，提出地方财政收入结构优化的 入的影响展开，集中体现在以下四个方面： 一是分税制对地方税权的紧约束及其地方 收入汲取形式的变化。我国目前税收立法权几 乎全部集中在中央，地方政府无法决定自身税 收收入的构成与规模（匡小平和刘颖，2013），分 税制限制了地方政府为主要税种制定税收政策 和增加自有收入能力的权力，使得中央的转移 支付成为很多地方政府收入的重要来源（张平， 2013），分税制改革后省以下地方政府能独立作 主的收入机制始终没有建立起来，这直接导致 了省以下地方政府大量既无效率又不公平的预 算外收支行为（梁红梅和夏金燕，2013）。 二是政府间共享税的配置特征。现在省以 建设性思路。 关键词 地方财政收入 税收入 转移支付收入 一、引言  地方税收入  非 下财政体制实际上还在运行分成制和包干制 （贾康，2013），分税制下的共享税蕴含着分成合 约的性质（何琪，2013），以共享税为主要收入来 源的地方政府很难形成对税收收入稳定合理的 预期（匡小平和刘颖，2013），在分税制财政体制 改革下中央与地方政府建立了收入分权契约  1994 年分税制改革以来，如何规范地方政 府财力与事权匹配一直是学界关注和研究的热 后，地方政府财权逐渐缩小（胡洪曙和郭传义， 2013）。 三是地方非税收入膨胀的根源。收费主体多  （ （ （ （ 成果。 10 元化、管理政出多门（贾康和刘军民，2005），行政 体制改革滞后、财权分割、部门利益人格化、政府 过度分散理财（刘新民，2008），财政体制设计存 在先天不足导致地方政府普遍存在对非规范、非 正式财政制度的路径依赖（尹超，2012）。 四是构建可持续地方税体系的思路。清楚划 分各级政府的税种和财力，中央和地方政府各自 拥有与本级事权相适应的中央税、地方税，即使 设共享税也应实行同源课税、分率计征（李齐云， 2013），规范省以下各级政府税收划分制度的基 本思路是地级市与其所辖区之间实行房地产税 共享，县以下的房地产税收入则坚持属地化原则 确定收入归属，营业税以及共享税仍划归省级税 收收入（梁俊娇，2012），优化政府间转移支付制 度，通过提高一般性转移支付规模减轻地方政府 财政压力（胡洪曙和郭传义，2013）。 综观国内的研究成果，对地方税收立法权 研究较多，对地方税收收入的支配使用权的探 讨则有待深入；对地方专享税与共享税的划分 及比例调整关注比较充分，对非税收入在各级 地方政府间的合理划分有待细化；从单一层面 考察地方财政收入比较全面，从地方财政收入 结构视角进行系统性分析还比较欠缺。 理论上，税权包括税收立法权、税收政策制 定权、税收征管权和税款支配使用权。税收立法 权与税收政策制定权是税权的主导和根本，税 收征管权是税收立法权与税收政策制定权的执 行和落实，税款支配使用权则是前三个权力行 使的结果。在我国分税制中，地方政府拥有完全 的税收征管权和税款支配使用权，而后者对于 保障地方政府履行支出责任是最为关键的。根 据横向财权分配程度，目前地方财权既有部分 税权，也包括非税收入权。在非税收入逐渐成为 地方政府财政收入重要组成部分的现实环境 下，必须把非税收入纳入地方财政收入研究的 框架；从纵向地方财政收入汲取过程看，在初次 分 配 中 形 成 地 方 专 享 税 和 共 享 税（税 权 的 体  现），以及非税收入（非税收入权的体现），在再 分配中获得转移支付收入，这两个过程共同形 成地方财政可支配财力和财政资源，是地方财 政收入能力的集中反映。可见，在地方财政收入 形式多元化的语境下，地方财政收入结构与地 方税制改革密切相关，并成为分税制财政体制 进一步完善的核心所在。因此，建立合意的地方 财政收入体系，必须将地方专享税、共享税、非 税收入及转移支付收入置于同一架构内综合审 视和合理安排，从而构建和完善规范稳定、清晰 透明的、激励与约束相容的地方财政收