公私利益的平衡_国有土地使用权出让合同纠纷公法救济模式之构建_崔兆在.docVIP

行政法学研究  2014 年第 3 期  公私利益的平衡： 国有土地使用权出让合同纠纷公法救济模式之构建 崔兆在 （山东省诸城市人民法院，山东 诸城 262200 审判员） 摘　要 ：司法实践中，私法处理模式处理因忽视国有土地使用权出让合同本身的行政性，引发诸 多问题。国有土地使用权出让合同兼具公法和私法特性，属于行政合同，基于公私利益平衡的考量， 应将国有土地使用权出让合同纠纷整体纳入行政诉讼程序审理，选择公法救济模式，构建契合此类纠 纷特点的司法规则。 关键词 ：国有土地使用权出让合同 ；私法救济模式 ；公法救济模式 中图分类号 ：DF38　文献标识码 ：A　文章编号 ：1005-0078（2014）03-053-07 一、问题切入 ：国有土地使用权出让合同纠纷的司法困惑 案例 ：2008 年 9 月 5 日，某市国土资源局与某房地产开发有限公司签订国有土地使用权挂牌成交 确认书一份，约定由该房地产开发有限公司于 2008 年 10 月 5 日前交清全部出让金，如不按时付款， 则应从付款截至之日起，每拖延一日缴纳应缴土地价款的 0.5‰作为滞纳金。该房地产开发公司支付部 分价款后，仍欠 769 035 元土地款未付。2011 年 7 月 30 日，市国土资源局诉到法院，要求判令房地产 开发有限公司支付土地出让金 769 035 元，并承担自 2008 年 10 月 5 日起到判决生效期间每月 0.5‰的 滞纳金。该案在审理中，经双方协商，自愿达成协议 ：被告欠原告土地出让金 769 035 元，于 2011 年 9 月 25 日前一次性全部付清，同时，被告按中国人民银行同期贷款利率承担自 2011 年 7 月 30 日到 9 月 25 日的相应利息。 2012 年 9 月 13 日，检察机关向法院提出检察建议，认为法院通过调解的方式支持国土部门单方 免除将近 40 万元滞纳金的行为，侵害了国家利益，该调解书无效。 上述案例系法院运用民事规则处理国有土地使用权出让合同纠纷过程中，因法院通过调解的方式 支持对国土出让滞纳金的放弃而引发的争议，类似的案例在司法实践中还有很多，例如原告某房地产 公司与被告平顶山市国土局国有土地使用权出让合同纠纷案，“因某房地产公司国土出让金迟延交付， 市国土局对该公司作出 73.7 万元滞纳金处罚。某房地产公司则认为被告迟延交付土地，应支付违约金， 将市国土局告至法院，法院审理主持调解，原被告双方达成协议 ：原告某房地产公司放弃要求被告市 国土局支付违约金及经济损失的请求，被告不再要求原告某房地产公司支付该宗土地滞纳金。”① 对于法院通过调解方式支持行政机关放弃国土出让滞纳金的行为，形成了两种不同的观点 ：一种 观点认为，国有土地使用权出让合同纠纷属民事纠纷，双方当事人地位是平等的，在民事私权范畴“法 不禁止即权利，法不禁止即自由”，审理过程中，当事人一方的自愿放弃行为属私权处分，法院通过调 解的方式支持对国土出让滞纳金的放弃行为并无不当，不违反法律的禁止性规定。另一种观点认为， 土地行政部门在国有土地出让过程中，作为国家土地管理的行政机关，以行政主体的身份对合同的履 ① 参见董旭光 ： 国土出让滞纳金纠纷可以调解吗》，载 2010 年 8 月 10 日《检察日报》第 3 版。 53 行政法学研究  2014 年第 3 期  行进行监督管理，对不履行或不适当履行合同义务的相对人进行制裁，收取土地出让滞纳金是保证合 同得以履行而赋予土地行政机关的一种强制执行措施，是一种行政行为，在土地出让金收取过程中产 生的滞纳金，属国有资产，国家对其享有法定债权，不同于一般民事主体所享债权，不能自由处分。 根据《最高人民法院关于人民法院民事调解等若干问题的规定》第 12 条第 1 项“调解协议具有侵害国 家利益、社会公共利益的，人民法院不予确认”的规定，调解协议无效。① 案件的处理及由此引发的争议，凸显出的问题是实践中对国有土地使用权出让合同纠纷司法规则 适用的困惑。运用民事规则处理国有土地使用权出让纠纷缘何产生诸多争议？国有土地使用权出让合 同是一种什么性质的合同？较普通民事合同而言，国有土地使用权出让合同有何不同之处？如何正确 地选择法律规则以便恰当地处理此类纠纷等一系列问题有待进一步分析。 二、困惑解读 ：国有土地使用权出让合同纠纷处理中存在的问题及其成因 根据现行有效的法律规范，国有土地使用权出让合同是市、县人民政府土地管理部门作为出让方 将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。②在国有土地使用 权出让合同中，土地行政部门作为国家所有权的代表将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并 由土地使用者向国家支付土地使用权出让金，同时土地行政部门又作为国家土地管理的