省以下财政转移支付保障义务教育发展的绩效_问题与改进_姚继军.docVIP

第１０卷　第４期 ２０１４年８月  教 育 学 报 Ｊｏｕｒｎａｌ　ｆＥｄｕｃａｔｏｎａｌＳｕｄｉｅｓ  Ｖｏｌ．１０，Ｎｏ．４ Ａｕｇ．２０１４  省以下财政转移支付保障义务教育发展的 绩效、问题与改进 姚继军　张新平 （南京师范大学 教育科学学院，南京 ２１００９７） 　　摘　要：分税制改革后，上级财政转移支付成为补 足 与 均 等 省 以 下 地 方 政 府 义 务 教 育 投 入 的 主 要 手 段。伴 随 着财政转移支付力度的加大，省以下义务教育经费的短缺状况有所改善，财政保障水平不断提高，但依然存在着地 方义务教育经费缺口较大、转移支付均等地方政府教育 供 给 能 力 的 作 用 有 待 加 强、使 用 及 管 理 的 规 范 化 和 效 率 有 待提高等问题。这些问题，在很大程度上与地方政府 的 激 励 结 构 失 衡 有 关。对 其 进 行 改 进，需 进 一 步 完 善 省 以 下 财政义务教育转移支付制度，优化地方政府的激励结构，进一步提高转移支付的使用效率与管理水平。 关键词：义务教育；省以下转移支付；财政保障 中图分类号：０８ Ｇ４０－０５４　　文献标识码： 　　文章编号：６７３－１２９８（０１４）４－００８２－０６  　　分税制改革后，伴随着事权的下放与财权的上 收，地方政府相对有限的财政保障能力与教育事业 发展需求间的矛盾愈发突出。尤其在农村税费改革 后，国家取消了农村教育费附加和教育集资等行政 事业性收费和政府性基金，虽然减轻了农民负担，但 也加剧了基层政府财政的“空壳化”，使本已捉襟见 肘的县乡义务教育经费更加短缺。为弥补地方政府 在教育发展方面的经费缺口，国家加大了财政的义 务教育投入力度。２００１年国务院《关于基础教育改 革和发展的决定》和 ２００３年国务院《关于进一步加 强农村教育的决定》等文件确立了“以县为主”的财 政投入体制；００５年，国务院颁布《关于深化农村义 务教育经费保障机制改革的通知》，实施中央和地方 分项目、按比例分担农村义务教育经费保障的“新机 制”，大幅提高了公共财政对农村义务教育的保障力 度；０１０年公布 的《国 家 中 长 期 教 育 改 革 和 发 展 纲 要（０１０—２０２０ 年）》提 出，将 义 务 教 育 全 面 纳 入 财 政保障范围，实施国务院和地方各级政府根据职责 共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落 实的投入体制。 随着义务教育经费统筹层次逐步提高，上级财  政转移支付往往成为省以下地方政府义务教育经费 的主要来源。国家审计署 ２０１２年公布的针对县级 财政资金的专项审计报告表明，所调查的５４个县公 共财政支出的４９．９％依赖于上级转移支付，其中， 中西部４５个县的公共财政支出对上级财政转移支 付的依赖程度 高 达 ６１．６％，其 公 共 财 政 总 支 出 中 的７７．３％又被 用 于 满 足 国 家 有 关 教 育、农 业 等 法 定支出的增长要求及中央有关部门达标增支政策安 排的支出。［１］由此可见，上级转移支付在基层财政收 支过程中扮演了极其重要的角色。我们认为，省以 下的财政转移支付，是考察财政是否充分发挥充足、 公平、有效保障义务教育发展职能的重要维度。对 省以下财政转移支付保障地方义务教育发展的绩效 进行科学评价，剖析其中存在的不足，不仅具有重要 的理论研究价值，也是进一步深化制度改革的基础。 一、取得的成效 近些年，尤其是２００５年实施“新机制”以来，我 国通过强化纵向的财政转移支付，调整了中央与地 方的义务教育财政保障责任划分，进一步加大了财 政对义务教育的投入力度，有力地推进了义务教育  收稿日期：０１４－０６－２３ 作者简介：姚继军（９７５—），男，湖南人，南京师范大学教育科学学院副教授，主要从事教育经济与管理研究。Ｅ－ｍａｌ：ａｏｊｊｕｎ＿ｊｎｕ＠１６３． ｃｏｍ；张新平（９６４—），男，湖南人，北京师范大学教育学部“８５工程”首席专家，南京师范大学教育科学学院教授，主要从事教 育领导与管理研究。 基金项目：本文系教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“我国教育改革和发展的社会支持系统研究”（项目编号：２ＪＺＤ０４６）成果之一。 第４期  省以下财政转移支付保障义务教育发展的绩效、问题与改进  ８３  的发展。 第一，地方义务教育生均经费支出水平迅速提 高。表１中列出了 ２００２—２０１１ 年 地 方 义 务 教 育 生 均经费支出的变化情况。无论是地方初中生均经费 支出还是小学生均经费支出，均快速增长。尤其是  在“新机制”实施后，地方义务教育生均经费支出增 速明显 加 快，００７ 年 的 增 幅 甚 至 达 上 年 的 ３０％ 左 右，其后虽有所回落，但 ２００８、００９、０１１ 年 的 增 幅