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征收拆迁中的法律冲突及其适用 　　旧城区改造、城中村改造、棚户区改造称为“三改”，是重大的民生工程和发展工程。这一工程的实施有效地改善了困难群众的住房条件，缓解了城市内部的二元矛盾，提升了城镇综合承载能力，促进了经济增长与社会和谐。但目前，仍有许多“三改”区域住房简陋、环境恶劣、安全隐患多、改造难度大。为此，2013年7月4日，国务院下发国发 [2013] 25号《关于加快棚户区改造工作的意见》（以下简称“国发 [2013] 25号《意见》”），要求进一步加大棚户区改造力度，让更多困难群众的住房条件能够早日得到改善，同时，有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应。对改造方案提出具体要求：一是科学规划，分步实施；二是政府主导，市场运作；三是因地制宜，注重实效；四是完善配套，同步建设。但是，对征收拆迁的依法推进问题却用了“禁止强拆强迁”，笔者在征收拆迁法律问题研究中，发现存在诸多法律冲突和自相矛盾——公民权利保障与行政效率提高平衡的法定性受到挑战，即政策否定法律。对此，本文仅分析征收拆迁中的法律冲突及其破解路径。 　　一、国务院要求加快棚户区改造，而公安不参与、法院近乎于不作为的矛盾 　　国发 [2013] 25号《意见》要求2013年至2017年改造各类棚户区1000万户，众所周知，建设不是问题，征收拆迁难是棚户区改造的掣肘因素，而棚户区改造是绝大部分群众热切盼望并大力支持的利民工程，可是少数被征收人满意不满足，充当“钉子户”，如果权力部门漠视少数“钉子户”以维权为由长期拒不搬迁这种现象，将极大地影响棚户区改造进程，影响众多被征收人及时回迁。而少数“钉子户”如何解决？绝非靠破坏社会公平、欺软怕硬、擅自提高标准来解决，需要根据征收程序依法强制执行来解决，无论哪种程序依法强制解决都是向法院申请强制执行。 　　例如，湖南株洲法院由于强制执行而导致自焚事件发生，2011年5月15日最高人民法院下发法明传 [2011] 327号《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》（以下简称《紧急通知》）要求，依法慎重处理好每一起强制执行案件，坚决反对和抵制以“服务大局”为名、行危害大局之实的一切错误观点和行为，坚决防止因强制执行违法或不当而导致矛盾激化、引发恶性事件。该明传通知规定：“对涉及征地拆迁申请法院强制执行的案件，凡是被执行人尚未超过法定起诉期限的，一律不得受理；凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼，其他当事人或有关部门申请先予执行的，原则上不得准许，确需先予执行的，必须报上一级法院批准。”于是，全国的法院基于对信访问题的回避，以此明传通知为挡箭牌，对于征收拆迁的强制执行申请采取推诿“打太极”甚至拒绝受理，致使棚户区改造的法律体系缺乏强制力保障。即使法院受理并作出了准予执行裁定，根据明传通知规定：“凡涉及征地拆迁需要强制执行的案件，必须事前向地方党委报告，并在党委统一领导、协调和政府的配合下进行。同时，积极探索‘裁执分离’即由法院审查、政府组织实施的模式”，根据《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第9条规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”据此，法院作出准予执行裁定后，移送政府组织强制执行，而政府强制执行的保障又何在呢？2011年3月3日，公安部下发了《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》，严禁公安民警参与“征地拆迁”等非警务活动。将“征地拆迁”工作定位为非警务活动并严禁公安民警参与，似有与政府唱对台戏之嫌疑。职权法定是法治的原则之一，公安机关的职权受《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《刑事诉讼法》等法律法规的调整，不因为一个通知、一份文件就改变了公安机关的职权。地方公安机关应正确适用法律、排除违反法律精神的规范性文件的干扰，追求实质法治。 　　2013年7月4日，国发 [2013] 25号《意见》规定，禁止强拆强迁。而《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”这样，制造了法律冲突，让基层政权无所适从，基层工作无法开展，导致行政效率低下。笔者认为，应将“禁止强拆强迁”理解为“禁止违法强拆强迁”，因为国发 [2013] 25号《意见》是国务院的政策，具有指导性和临时性，《国有土地上房屋征收与补偿条例》是国务院发布的行政法规，具有规范性和稳定性，基层工作人员在棚户区改造过程中还是应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定办理。 　　二、集