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社会组织发展的不均衡性及政府因应之策 　　摘要：社会组织发展已成为当代我国重要的理论和现实议题。由于公民社会发展不充分，政府行政体制滞后等原因，我国社会组织在规模与质量、官方与民间及管理体制与发展需求之间存在不均衡性。为促进社会组织的均衡快速发展，政府应依法保障公民权利，完善社会组织管理体制，加快行政体制改革。 　　关键词：社会组织；不均衡性；政府对策；公民社会 　　中图分类号：C912文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）06-0018-06 　　相对于政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”，社会组织被喻为“社会的独立之眼”，发挥着监督政府、供给公共服务的功能。社会组织还是政府和市场的中介，可以有效地限制政府权力过多涉足市场，增强市场的自主性和活力。在深化改革开放、完善社会主义市场经济体制及创新社会管理的今天，发展社会组织无疑具有战略意义，社会组织发展也因而成为当代我国重要的理论和现实议题。然而，由于对政府具有较高的依赖性，我国社会组织发展不仅呈现出严重的不均衡性并制约其功能的发挥，而且未来的发展空间也取决于政府的态度和举措。 　　一、社会组织发展的不均衡性 　　（一）社会组织的规模与质量之间存在不均衡性 　　近些年来，我国社会组织规模增长迅速。民政部门的相关数据显示，2007年在民政部门登记的全国社会组织共有38.7万个，而到2012年底，在民政部门登记的全国社会组织已经达到49.2万个，五年增长了27.13%①。这仅仅指全国性的社会组织，不包括村民委员会和居民委员会等自治组织以及地方性的社会组织。而实际存在的社会组织远远不止这些，由于多种因素的影响，有些社会组织没有登记注册而实际运行着，还有一些社会组织是在工商部门注册登记的。有学者根据调研估计，全国各类社会组织的总数大约在三百万家左右[1]。应该说，我国社会组织不仅增长快，而且规模大。 　　与此形成鲜明对比的是，我国社会组织发展的质量却不高，这主要表现在两方面。一是由于管理制度不完善，如进入标准不规范，又缺乏具体的退出机制，我国社会组织存在着鱼龙混杂的状况。一些组织未取得合法身份，在监管之外开展各种活动。一些组织虽然穿着社会组织的外衣，行的却是谋求营利和避税之实；一些社会组织运作不规范，管理不严格，不仅不能为社会提供公益服务，还从事一些非法活动，侵害公众的合法权益。二是服务水平总体较低，不能满足社会的公共服务需求。一些社会组织服务社会的能力较强，但由于独立性弱、依附性强且行政倾向严重，导致回应社会需求的积极性不高，如官方的一些社会组织就存在服务能力强与服务意愿弱的不平衡问题；一些社会组织服务社会的热情较高，但由于缺乏经费和较高素质的专业人才等，导致无力回应社会公众的各种服务需求，民间的一些社会组织存在服务能力弱与服务意愿强的不平衡问题；还有一些社会组织因为内部管理不善，频频出现公众质疑事件，如中国红十字会和中华慈善总会因分别受“郭美美事件”和“捐赠门事件”的影响，其公信力被社会公众普遍质疑，严重削弱了服务社会的能力。 　　（二）官方社会组织与民间社会组织之间存在不均衡性 　　根据社会组织与政府之间的关系，社会组织可划分为官方社会组织和民间社会组织两种类型（亦作官方的、半官方的和民间的划分）。官方社会组织是改革开放后，为适应经济发展的需要，由政府部门转变职能而形成，或者由政府机构牵头设立。它们拥有的制度资源与政府有着密切的联系，如组织编制由政府制定，领导人由业务主管部门派遣或任命，而且拥有政府机关干部的身份，享受各种税收减免政策，运行经费主要来源于政府提供的财政拨款和补贴。在参与国家管理上具有诸多体制内的正式渠道，如典型的官方社会组织“八大人民团体”②，既能参与党和国家的政策制定过程，又能参与公共政策执行以及社会管理活动。官方社会组织由于为政府主导组建或者由政府部门转变而成，一般均按照政府运行机制操作运行，是一种自上而下的管理体制。官方社会组织虽然在制度资源上占尽各种有利条件，但也有其发展的掣肘，那就是受到的保护过多、干预过多，导致其独立性弱、依附性强，对于公众的公共服务需求的回应性较弱。 　　民间社会组织是由公民自下而上自愿创建的，按照章程开展非营利性活动的组织，具有相对独立地位。与官方社会组织相比，民间社会组织属于体制外机构，无行政级别和国家行政编制，员工不享有官方社会组织员工的工资福利待遇，领导人一般由其成员通过选举产生，或者创办人成为当然的领导者，运作经费一般通过募捐获得。目前，我国民间社会组织无政府拨款和补贴，有的由于注册登记在工商部门而享受不到免税优惠。与此同时，民间社会组织参与国家管理的渠道相对狭窄，尤其是制度内的参与渠道非常有限，而且不够通畅。换言之，国家没有为民间社会组织参与国家管理提供专门的渠道。一般情况下