公众参与的实体要件.pdfVIP

河北青年管理干部学院学报 2015年第2期 公众参与的实体要件 邵燕芬 (杭州师范大学钱江学院，浙江杭州310030) 摘要：学界对公众参与制度的研究存在“重程序而轻实体”现象，普遍认为公众参与强 调的是程序的改变而非问题的解决，公众参与的相关实体问题并未得到理论上的重视和 探讨。公众参与之所以必要，是基于公共利益的实体目标，更是确定该公共利益目标具体 内容的需要。而谁来参与(参与资格和主体范围)、参与什么(参与的事项、内容)、参与者 是否具备可行能力、不同参与者的意见影响力，等等，是公众参与制度必须认真对待的实 体问题。 关键词：公众参与；程序；实体；可行能力 一、“公众参与的研究成果和不足 随着20世纪后半期哈贝马斯的商谈民主理论和吉登斯的对话民主理论登场，新型民主理论提出要 实现“以投票为中心”向“以对话为中心”的转型。在这些理论的启发下，以直接民主为主要内涵、以行政 参与为主要内容的“公众参与”引起了多个学科的广泛关注。以登哈特夫妇为代表的新公共服务理论者 强调公众需求的中心地位，主张要打破政府的封闭模式，吸纳公众意见，提出以社区自治模式为主体构 建公众参与空间。国内学者对公众参与机制的研究关注主要在其制度意义、社会基础、制度构建等方 面，也不乏对公众参与运作机制的考察。有学者指出没有公众的参与至多有善政而不会有善治，公民应 成为公共治理领域的有生力量和政府的合作伙伴。有学者关注公众参与在立法程序中的地位，尤其在 草案征集意见阶段的贡献。有学者结合行政规划、治安管理、突发事件等特定问题，微观分析公众参与 对行政决策和公共服务带来的影响。就公众参与的制度化而言，现有文献大部分把关注点放在了公众 参与的程序方面，对公众参与的程序价值、参与途径和方式(如组织听证会、网络参与等)讨论较多。也 有学者指出了目前我国公众参与面临的种种限制，如公众参与的自觉性不高、参与渠道有限、参与者缺 乏相关知识和技能、政府对吸纳公众参与的诚意不够，等等，并从进一步完善政府信息公开、培育社会组 织等多个方面提出建议。 长期以来我国实行的是一种“管制型”的行政体制，行政机关的意志贯穿决策和执法的全过程，协商 和妥协精神却十分稀薄[1]2卜22。群众性的利益表达途径、组织能力、影响能力即对决策过程和内容的有 效程度、吸收程度是比较弱小的[2]27。公众参与一旦制度化地进入原本官方的决策垄断，无疑将赋予多 元利益主体以言说空间，使得公权力机关不得不对进入到公共决策过程的各种利益诉求作出权衡和策 收稿日期：2014—10一25 杭州师范大学城市学专项研究课题“保障性住房民生工程中的公众参与研究”(编号：2012CSXl5)的研究成果。 作者简介：邵燕芬，女，杭州师范大学钱江学院讲师，苏州大学博士研究生。研究方向：行政法学、诉讼法学。 56 万方数据 应。当前公众参与意识的觉醒和技术发展带来的便利，使得公众参与政府决策过程和社会事务的管理 成为可能。公众可以通过网络、电视、电话访谈、报纸和其他媒体获取相关信息，亲自或委托代表参加听 证会和辩论，观看或收听会议的直接节目，列席和旁听审议会并提出意见建议、获得这些意见建议的反 馈和答复，利用网络、交互式电视、多媒体通讯等口]，实现与政府和其他参与主体的互动，等等。 笔者发现，学界对公众参与制度的研究和运用存在“重程序而轻实体”的现象。多数学者或明确主 张，或默许认同这样一个大致判断：公众参与强调的是程序的改变而非问题的解决，也就是说，公众参与 主要是程序问题，很少有学者关注相关实体问题，而笔者认为这恰恰是现有研究的偏颇与不足。我们同 样高度肯定公众参与的程序价值，但真正要让公众参与在实践中发挥作用，它必须是一整套包括必要的 实体要件和相应程序安排的完整、可行的制度。我们无法绕过这样一些需要认真对待的实体问题：设置 公众参与的目的是什么?谁来参与(参与资格和主体范围)?参与什么(参与的事项、内容)?参与者是 否具备可行能力，能否承担相应责任?不同参与群体的意见影响力如何赋值?等等。如果没有将这些 实体问题放在和参与程序同等重要的位置上深入思考，或者不能对上述实体问题作出很好的回答，那么 学者的贡献恐怕也就止步于表面呼吁，而难以推动公众参与制度化的实践了。在我国公众参与的实践