试论农村集体建设用地使用权流转的合法性及其法律规制的完善.pdfVIP

试论农村集体建设用地使用权流转的合法性及其法律规制的完善J453 但是，由于我国农村集体建设用地使用权流转处于发展初期，集体土地流转交易机制尚 未健全，市场化程度不高，不利于农村土地资源的优化配置和农村集体建设用地使用权流转 市场的正常建立、培育．如何在确保集体所有权不变的前提下充分发挥作为用益物权的集体 建设用地使用权之最大效用，使之合理、有序、有偿流转，使农村集体土地流转市场健康发 展。本文试图从农村集体建设用地使用权流转的现状出发，法理及法律依据分析，探讨如何 完善对农村集体建设用地使用权流转的规制，使之走上法制的轨道。 一、集体建设用地使用权流转的现状及其存在的问题 由于农村实行的是集体土地制度，农村土地市场面临同地不同权的制度束缚，导致农村 集体建没用地与国有建设用地的权属差异，二者待遇截然不同。随着城市化和城镇化的发展， 城市外延的扩大，建设用地需求旺盛，农村集体建设用地必须通过征收转变为国有建设用地， 使得巨大的土地收益大都贡献给了地方财政，农民无法从中获得平等利益，农民实施土地产 权的能力受制于现行土地制度，无法分享土地增值收益。城市化的扩张进程大多以众多留在 农村的农民变成无土地、无工作、无社保的“三无”农民为代价，现行征地制度带来了深刻 的社会矛盾，人为加剧了城乡差距。 同时，农民或农村集体组织也在自发融入城市化和土地资本化的浪潮，维护自身土地产 权利益。他们试图打破农村集体土地必须由地方政府收购后方可进入非农使用的现行制度， 希望对农村集体土地转为非农使用，实行与城市国有土地平等的收益权利。随着经济改革的 发展，在江浙、广东等东南部沿海市场经济较为发达的地区，由于经济快速发展的需要，早 在九十年代在农村特别是城乡结合部的农村，较早地出现了自发地集体建设用地使用权流转， 农民利用政策和法律空间。自建厂房、仓库和店铺等用于出租；或者干脆不顾法律的限制， 直接进行土地非法出租等，通过隐形市场、改变用途而使集体建设用地使用权实现流转，这 些流转在法律、政策上未得到明确认同，缺乏合理规制，从而出现了各种“违法”的集体建 设用地开发，如各大城市近郊规模壮大的。小产权房”、深圳的。城中村”等诸多问题，导致 纠纷及矛盾冲突，影响社会的和谐稳定。 (一)各地对集体建设用地使用权流转的主要规定 出于针对集体建设用地自发流转在城乡结合部及经济比较发达地区普遍存在的现象，部 分省市也逐步探索制定相关规定对此加以规范。自1996年苏州市率先颁布存量建设用地流转 政策以来，我国集体建设用地流转试点已发展了十多年。2005年6月广东省更是以省长令 (地方政府规章)的形式颁布《广东省集体建设用地流转办法》对集体建设用地流转进行规 范。在十七届三中全会做出。逐步建立城乡统一的建设用地市场”的重大战略决定前后，各 地掀起了流转试点政策出台热潮，有更多的省、市及地区纷纷制定对集体建设用地流转的规 章或规范性文件。特别是2007年，处于西部地区的重庆和成都被确定为全国统筹城乡综合改 革配套试验区，而土地改革成为试验的核心和关键。成都市于2008年先后出台了《成都市集 体建设用地使用权流转管理暂行办法》、《集体建设用地使用权交易规则》等规范性文件，并 成立了农村产权交易所负责土地流转的相关交易。重庆市也于2008年成立了农村土地交易 所，制订了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》，推出了建设用地挂钩指标交易的新模式。 贵州省的毕节地区作为省内的改革试验区也于2009年12月下发了《毕节地区集体建设用地 使用权流转管理办法(暂行)》。 J454第四届西部律师发展论坛(内蒙古)论文集 梳理各地颁布的规章或规范性文件规定可以发现，各地政府对于集体建设用地流转的认 识逐渐清晰和深入，虽然各地情况不同，但对于集体建设用地流转的基本政策框架却大致 相同： 1．关于流转主体和受让方，虽然各地关于集体土地所有权主体代表的名称不同，但对于 首次流转主体的认定基本一致，即(乡)镇集体经济组织、村集体经济组织和村民小组集体 经济组织三类；对于受让方，除宅基地流转限制受让方为本村集体经济组织成员外，其他建 设用地流转的受让方都没有特别规定。 2．关于流转的前提条件，各地基本上都对土地流转设定了一定的前提条件，主要为t流 转土地必须符合规划要求；流转土地必须权属合法、清晰、无争议；土地流转必须经村民会 议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，涉及现使用权人的必须经使用权人 同意等。． 3．关于流转形式的确定，各地大都将土地流转分为了出