央地关系视角的土地财政：一个制度层面的梳理.pdfVIP

学术论坛 固 垦 篱攥 央地关系视角的土地财政 ： 一 个制度层面的梳理 木 雷艳红 游 宇 [摘 要】上世纪90年代启动的中央与地方税收、金融、国企等经济分权改革是本世纪初土地财政兴起的重要根 源．而中央与地方政府的行动 目标一致则是土地财政快速扩张的关键。嵌入此背景 中的土地财政不仅是 地方政府以土地为栽体获取财政收入的过程，还是中央与地方政府等行为主体构成的土地市场复合型利 益链条的重要环节。在后 “四万亿”时代 ，中央政府与地方政府的行动 目标出现偏离。在政治层面的制 度支持逐渐耗散后 ，地方政府的经济利益这一 “独木”将难 以支撑土地财政的发展。 [关键词] 土地财政；经济分权；中央与地方关系 [中图分类号] F812．2 [文献标识码]A [文章编号】1006—0863 (2012)10-0111-05 “土地财政”是近年来 的研究热点，考虑到其 “地 济分权及其之于土地财政兴起的意义 ，而后剖析土地市 方性”，学界往往立足于地方政府去分析其成 因。如有学 场的利益链与土地财政扩张的关系，最后阐述 “后 四万 者将 “政府主导”、 “外延扩张”的城市化作为土地财政 亿”时代中央与地方政府 的行动 目标冲突以及 中央政府 形成的背景和条件…；有学者将地方政府视为私利考量 的资源优势对土地财政发展的影响。 者，认为土地财政是地方政府收入压力 (需要)与土地 一 、 经济分权改革与土地财政的兴起 制度能变现巨大的级差收入 (可能)共同作用的结果 ； 上世纪90年代 中期是中国经济分权改革的关键节点， 还有学者指 出土地财政产生 的根源主要在于地方政府 除了影响深远的分税制改革 ，该时期还启动 了银行业改 (官员)的逐利 (机会主义)本性，以及不对称信息条件 革和 国有企业 的战略重组 ，这一系列改革导致 中央主导 下人的有限理性。 更普遍 的看法是 ，分税制改革后造成 下的核心国有经济资源如税收、国有企业及其利润、金 的地方政府财权事权不对称是土地财政兴起 的重要原 融信贷在中央与地方的重新配置 (见表 1)，也因此建构 因。 “至于土地财政的未来走 向，学者们通常根据土地 了中央与地方关系的新框架。探讨这些 国有经济资源在 财政在现阶段暴露的问题 以及未来可能出现的不利或危 中央与地方的分配状况 ，有助于明确土地财政兴起的制 险，据以判断土地财政难以为继 。如周飞舟指 出地方政 度根源。 表 1 中央与地方的三大资源收益划分 府在土地征用和开发过程 中通过财政和金融手段积聚资 中央政府 地方政 府 金 “圈地”，不仅积累了大量的金融风险，还因为对农 民 比例分成合 同：增 值税 (75％)；分 占所 有 权 合 同： 土地的低价补偿造成 了潜在的社会风险。 “ 税收资源 证券交 易印花税 (97％)；企业 除增值税 、证券 交 不难看出，关于土地财政的成 因，前人更多关注地 所得税 (增量 60％)；个人所得 易印花税和所得税 税 (增量 6o％) 外其他税种 方政府的角色扮演，基本不考虑中央政府在其中的作用 ， 从属地管理为主到垂直管理为主，银行在经济转型中 有关分税制改革造成 的地方财政压力也只是间接建立 中 金融／银行 成为以市场和利润导向为主的经济主体，大型商业银