信访协同制度化与国家社会治理能力.pdfVIP

治理现代化《固蝴毹礁篱熙 doi：10．3782／j．issml006--0863．2014．10．11 信访协同制度化与国家社会治理能力* 陈慧荣李志超 [摘要]信／$-c作牵涉部门繁多，有效的跨部门合作对于推进国家社会治理能力建设至关重要。信访协同失灵反 映了“碎片化威权主义”的弊病，损害了国家权威的统一性，给社会抗争提供了政治机会；导致信访事项办 理质量低下，引发“非正常上访”和群体性事件；使得矛盾制造方与化解方分离，导致政策制定的草率，给未 来矛盾的产生和激化留下了隐患。本文从国家社会治理能力的理论视角出发，探讨信访体系跨部门合作 的机制建设，梳理各地在信访协同方面的探索，如群众工作部、联席会议、联动接访、信访大调解、信访大督 查、沟通协调会、听证会、领导接访和领导批示等。笔者认为，有效的信访协同，有利于提高国家自主性和 内聚力，有利于提高常态下的信访事项办理质量以及社会危机情况下的国家应对能力。 [关键词]信访协同；跨部门合作；社会治理；国家能力；制度化 [中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006—0863(2014)10-0051-05 一、引言 第三类研究的成果更丰富，大部分研究集中在大部制改革 信访制度是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参 方面，如宋世明强调了大部制基本构成要素[7]，竺乾威勾 与、法治保障”的社会管理体制的重要组成部分，是贯彻群 勒出大部制的优缺点以及发挥大部制应有作用的基本条 众路线、化解社会矛盾、维护社会稳定的关键责任机构。 件[8]，石亚军等对五大部委的改革做了扎实的实证研究[9]， 信访工作牵涉部门繁多，不仅有各级信访部门，还有各级 张康之指出大部制改革必须以构建服务型政府为目标[1…。 人大、各级公检法司部门以及其他政府职能部门。信访部 除了大部制改革，既有研究还探讨了其他领域的协同问 门总是面临“权力小、责任大、协调难”的问题，有效的跨部 题，如“大城管”模式、行政审批制度、基层综合应急救援体 门合作对于完善信访制度、发挥信访体系应有的效能至关 系、食品安全监管、以及征地冲突的整体性治理等。 重要。本文从国家能力的视角出发，以信访协同困境为 遗憾的是，既有研究中没有对信访体系的协同问题做 例，探讨跨部门合作的层次和机制，探索协同型信访格局 很好的梳理和探究。本文承接前人的研究成果，从信访制 的构建，为我国社会治理能力建设提供参考。 度的权责配置与协同机制的角度来剖析信访协同的困境、 优化政府组织结构，构建整体性政府，是克服权威碎 机制及其与社会治理能力的关系。 片化的对策性战略(本文并不涉及国家与社会的协同治 二、信访协同困境 理)。整体性政府理论是对新公共管理运动的超越。越来 (一)两种协同问题 越多的学者采用整体性政府理论框架来研究我国的跨部 我国的信访体系包含了专司信访工作的信访办公室或 门协同和大部制改革。既有研究大致可以归为三类：一是 者信访局，其他职能部门又下设负责信访工作的机构或人 介绍和评论西方发达国家跨部门协同的理论和实践；二是 员，联席会议是协调机构之一。信访体系需要处理好两种 对我国跨部门协同实践的系统梳理和理论总结；三是针对 协同问题。第一，信访部门与职能部门或有权处理部门的 具体政策领域或政策阶段协同实践的案例研究。比如，第 协同。信访部门本质上是协调性机构，职能部门才是信访 一类研究中，竺乾威介绍了英美等国从新公共管理到整体 事项的有权处理机关。信访事项解决程序中，职能部门承 性治理的转变，梳理了希克斯等重要理论家的核心思 担了办理和答复两项核心工作内容。信访部门与职能部门 想[13；沈荣华介绍了国外组建大部制的一般规律[21；孙迎春的有效协同对于信访