改革开放以来我国海关管理目标与实现机制演进研究(二).pdfVIP

海关与经贸研究 2014年第5期 ·海关发展战略专栏· 改革开放以来我国海关管理目标与 实现机制演进研究(二) 余大乐 摘 要：海关对一个社会开放型经济发展有巨大影响。当海关管理目标定位准 确，权力运行机制按客观规律发挥作用，它便会促进国家经济发展，加速对外开放 的进程；反之，则有可能影响贸易效率并引起人力、物力和财力的浪费。海关的历 史演变和发展，特别是海关管理现代化的经验表明，海关治理的能力及其效率同经 济发展、社会的稳定与繁荣有着密切的关系。这些条件主要表现在具有前瞻性的战 略思考和管理目标的清晰，海关立法的健全，对具体法律自觉和有力的实施；取决 于海关无可替代的专业性和技术性，还取决于海关人员普遍的清正廉洁，以及海关 职业的体面和尊严。 关键词：海关管理；海关改革；海关现代化 三、我国海关管理目标与实现机制演进的经验教训及存在问题和建议 党的十八大提出中国要努力成为开放大国和贸易强国，由外向型经济模式转向开放型经 济是中国发展阶段的必然趋势，开放倒逼着新的改革。海关面临着两方面的新考验：一是市 场化的改革所带来的挑战；二是全球经济规则变局的挑战。我们需要总结过去的经验教训， 推进全方位的改革，革除积淀在管理中的弊端，更好地面向未来。 (一)我国海关管理目标和运行机制演进过程中的经验教训 1．战略决策的某些失误 社会转型引起的经济基础巨变必然要求包括观念形态、管理制度等方面在内的上层建筑 的相应变革。在上世纪90年代，面对已形成的局部利益，海关内部却依然满足并沉浸于过 去的荣誉和辉煌，有的把海关促进功能简单化，强调自身的特殊性而背离执法的统一性，甚 至为特殊利益集团所绑架；有的夸大海关的作用，自恃无所不能，对地方和企业提出的要求 “有求必应”，①放弃把关职责。由于我们对问题的严重性估计不足，采取的措施也不够有 力，海关陷入执法腐败的丑闻，导致信任危机和合法性危机。 【基金项目】国家社科基金重点项目“加强我国海关管理的目标与机制研究”(编号：13AGL006)。 【作者简介】余大乐，上海海关学院。 ①例如，有个地方要建桥，因财政紧张没有钱，地方政府官员要海关为地方企业批一些加工贸易手册。以便倒卖后筹 资。对此，当地海关领导居然放弃职守批准同意。桥建好后案发，海关领导受到查处。参见赵晓航：《海关五年回顾教育优秀 文集》(上)，中国海关出版社2004年版。 8 万方数据 余大乐：改革开放以来我国海关管理目标与实现机制演进研究(二) 在战略调整中，“又从一个极端走向了另一个极端，一时间只讲把关不讲服务，”②对改 革开放不断深人的形势把握不够，未能紧贴经济社会发展的脉络，找准海关新的历史方位， 患得患失地从本部门角度考虑问题，对政府和企业提高通关效率的呼声没有引起重视，再次 使海关工作陷入被动境地。 历年来海关确定的指导思想，都是针对当时海关工作面临的形势而提出的，并都起过重 要的历史作用。在实际工作中片面理解，或夸大职能，或放弃职守，都会造成失误。战略定 位准确，海关事业才能顺利发展。 2．垂直领导体制的弱化 垂直领导体制的实质是基于海关权力的特性而建立起一种特定关系，核心是控权。在一 定的时期里海关垂直领导权处于弱化状态：一是金字塔式组织结构造成首脑机关人手少、管 理幅度大，个别海关“不听招呼”，自行其事；二是“权力下沉”，③在一些权力独揽的基层 业务现场表现为管理失控，为执法腐败的滋生蔓延提供了泛滥的空间；三是权力制约失衡和 监督不力，对“一把手”管理失控，权力腐败很难被及时发现。 针对垂直领导“管得着看不见”的教训，海关总署加强班子建设和干部监督，对直属海 关单位“一把手”全部进行异地交流，④建立巡视制度、诫勉谈话制度、直属海关关长定期 进京述职制度，修订《直属海关关长行为规范》，成立天津和上海特派办对各直属海关进行 监督；为解决总署人手不够的矛盾