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政府购买公共服务中的风险及其防范与治理 　　摘要：政府购买社会服务过程中存在着多种管理风险点，需要加以研究和有效防范。针对风险发生原因，防范与治理对策是：在分类的基础上，保障公共服务购买标准条件程序等的透明化，减少确定“跟谁购买”的自由裁量权；建立透明的供给方遴选机制，确立社会组织的主体独立性，创造适合于“被购买方”公平竞争的环境；建立有效、持续的双向激励和约束机制，防止出现“购买结果不达标”的情况。 中国论文网 /4/view-6950175.htm 　　关键词：政府购买；公共服务；风险；防范与治理；制度设计；公平竞争 　　中图分类号：D63 　　文献标志码：A 　　文章编号：1002-7408201507-0008-04 　　政府购买社会服务是当前公共管理实务界和学术界的一个热点课题。其中，如何认识和治理公共服务购买过程中的风险，是值得关注和研究的重要内容。风险可以区分为内生性系统风险与外生性管理风险，前者是系统或组织运行必然伴随的风险；而后者则是管理漏洞、制度缺陷造成的风险。政府购买社会服务过程中存在着多种管理风险点，需要认真研究和防范。 　　一、主要风险因素分析 　　根据笔者对相关理论与实践的研究，主要风险因素种类多样，从主体上来分析，买方存在着确定“跟谁购买”的自由裁量权过大的风险；卖方存在着身份竞争、资质门槛等先天的不公平性；从买方和卖方共存的关系来看，存在着监管过程中的主客观失职以及购买结果不达标的责任流失风险。从阶段上来说，起始阶段、中间阶段以及后续阶段，都存在着不同的风险点见图1。 　　具体来说，主要包括以下内容： 　　第一，确定“跟谁购买”的买方自由裁量权过大的随意性风险。政治意愿的强烈程度在很大程度上影响着新事物、新做法、新政策的推行情况和事务本身的运行状况。自国务院2013年出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意[HJ165mm] 　　见》以来，相关部委和地方纷纷积极予以回应，表示将按照国务院“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，着力支持和促进政府职能转变和事业单位分类改革”的要求，来进一步加大政府购买服务力度，逐步使政府购买服务成为政府提供公共服务的重要方式。在目前的经济社会发展形势下，加大政府购买公共服务的力度不仅仅承载着政府行政体制改革、加快服务型政府建设的要求，而且还承担着调整产业结构，带动民营企业、服务业发展，稳增长、惠民生的特殊使命。 　　按照新制度主义的解释， 制度建设来自具有战略性地位和社会技能娴熟的“制度企业家”的推动。制度企业家概念强调的是行动者在推进制度建设中的主动精神。[1]就购买公共服务来说，地方政府是关键的行动主体，扮演着“制度企业家”的角色，它既有推动制度建设的主动精神，也有在压力型体制下完成任务的组织外部环境的要求，最终在两方面因素的共同作用下形成新的治理逻辑。地方政府在购买社会服务过程中承担着委托人的角色，而社会服务的实际提供者，无论是社会组织，还是企事业单位，实质上扮演着代理人角色。 　　委托-代理的困境主要在于两方面：一是有些社会服务由于本身特性如受益主体范围、专业技术要求、投资回报率等的差异，不一定就适合采用竞争性购买的方式，而很可能更适合于采用定向委托或者内部招标等非竞争性的方式进行购买见表1。有关这一问题国内不少学者曾经做过探讨。[2]二是在信息不对称和不透明的情况下，委托方很难充分掌握委托对象的情况，有时甚至发生委托-代理合谋的情况。研究表明，公共部门合同外包是西方国家腐败产生的主要诱因之一。 美英等国家都发生过政府部门领导在服务外包过程中接受私人承包公司贿赂的事件。[HJ] 　　目前大多数地方政府部门在社会服务的采购方式、供应商资格、评标办法、合同管理等方面没有做专门详尽的规定。 [3]这样一来，哪些社会服务适合采用非竞争性购买，哪些机构可以成为政府购买社会服务的对象，在实际运行过程中可能并不完全取决于公认的专业性、技术性和权威性。在行政意愿而非市场和社会主体自主意愿占主导的情况下，部门领导人或相关决策者的主观意愿发挥作用的空间增大。一旦社会服务外包欠缺规范流程、发包预算信息不公开、监督机制不完善，很容易诱发主观设租和客体有意寻租等现象。 　　第二，“被购买方”身份竞争的机会的非公平性。社会力量之间的竞争是公共服务发展过程中不可或缺的组成部分。按照国务院办公厅2013年《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的规定，政府购买社会服务是行政机关、参照行政管理职能的事业单位、纳入行政编制管理经费由财政管理的群团组织，通过购买服务方式提供社会服务。这里的社会力量，既包括社会组织，也包括企业和部分事业单位。 　　由于生存状况的差异和相关资源的稀缺性，各种社会力量为了实现各自目标而在某个点、某个