基于全面风险管理的地方政府或有债务会计研究.docVIP

基于全面风险管理的地方政府或有债务会计研究 　　随着我国市场经济体制改革的不断深入、积极财政政策的长期施行，地方政府或有债务的规模不断扩大、财政和债务风险逐步显现，已成为影响国民经济稳定发展的重要因素。2011年审计署的审计结果表明，从1979年到2010年底，全国31个省市区的地方债政府性债务总额高达10.72万亿元，地方政府债台高筑、资不抵债、违规融资、变相集资等问题突出。2013年8月，审计署组织全国审计机关，开始对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。这也是最近三年来，审计署第三次“把脉”地方政府性债务，反映了国家对地方政府债务调控的决心。 　　本文以地方政府或有债务为研究对象，借鉴全面风险管理的相关理论，探究如何利用全面风险管理的思想指导地方政府建立或有债务的会计核算体系。文章首先介绍了地方政府或有债务的内涵、内容及对其进行全面风险管理的必要性。然后将会计核算流程和全面风险管理程序结合，从会计确认与风险识别、会计信息披露与风险应对两方面展开，并提出中央政府加强对地方政府或有债务及其风险的监管措施。 　　一、地方政府或有债务与全面风险管理思路选择 　　市场经济体制改革的深入发展、中央政府对地方政府的持续放权，我国各级地方政府获得了更大的经济自主权。然而，与此相随的地方政府债务规模的不断扩大、财务风险的逐年增加，又令国人倍感担忧。地方政府债务根据不确定的程度，可以分为直接债务和或有债务。其中，地方政府或有债务是中央政府下辖的、拥有行政管理权力的各地方政府，当发生某一特定事件后，依据相关法律条文的规定，向债权人履行偿付资金的义务（即地方政府显性或有债务，政府必须到期偿还）；或者在没有法律或协议约束，且债务的数额、期限、风险价值都不确定的情况下，地方政府在道义上仍需承担的一种责任（即地方政府隐性或有债务，主要产生于现有利益集团和社会舆论的压力）。 　　从我国现有的行政体制和预算制度来看，下级地方政府的债务都可以视为上级地方或中央政府的或有债务，其承担着偿还前者债务的最终义务。这一“隐性担保”反过来又促使地方政府不断扩大举债规模，威胁地方经济的稳定发展。如何控制地方政府的或有债务、进行有效的风险管理，成为业界共同关心的议题。此时，全面风险管理是进行风险防范的首选。这是因为，地方政府具有“双重主体”的身份：当其作为经济主体时，如有显性债务或者某一事项转化为政府义务的情况，地方政府必须承担一定的支出责任；当其作为公共主体时，又必须解决公共风险，保护公众利益。此外，地方政府或有债务来源构成复杂，风险产生受多个系统的共同作用。这些都要求建立以全面防线管理为指导的地方政府或有债务的完整监管体系。一般来说，全面风险管理是一个动态的、不断循环的过程，主要包括风险识别、主要风险评估、风险评级和应对及风险监察四个部分（见图1）。在识别主要风险时，要考虑到风险所处的环境条件，根据环境的变化不断对已经识别的风险作出调整和变更，评估不同风险的可能性和重要程度，然后找出相应的解决措施并持续进行后续跟踪。 　　二、地方政府或有债务会计确认与风险识别 　　地方政府或有债务的不确定性较强。没有发生时，由于数额未知，一直被排除在地方政府的会计核算体系之外。然而，一旦或有债务转化为实际的有偿账务，地方政府的财政压力剧增，对地方经济将产生负面影响。因此，对或有债务的确认是地方政府或有债务进行会计核算时必须首先解决的难题。 　　会计核算以确认为前提。从广义上来说，会计确认包括确认、记录、计算和报告四个环节，从狭义上来说，确认是后三者的前提。本文将从狭义角度，讨论地方政府或有债务的确认问题。当地方政府或有债务和会计确认条件相符合，就应该进行确认，并在报表中披露。初始确认完成后，如果由于经济形势变化、潜在或有事项减少或消失等因素致使先前确认的或有债务数量发生变化，需进行后续确认。当地方政府已经清偿某项或有债务，或是由于债务重组等原因使债权人放弃对某一债务的本息偿还权，则需进行终止确认。作为全面风险管理的前提和起点，风险识别程序应受到地方政府的高度重视。其必须依靠相应的检查程序，全面分析和识别可能对地方财政造成不良影响的全部或有债务的风险及后果。当进行风险识别程序时，地方政府可以利用政府及关联单位的组织结构图或是与其财政收支关联密切的企业、金融机构的可得资料进行辅助识别，分地方政府和各级政府两个层面深入思考可能面临的风险。 　　当识别完可能对地方财政运行产生负面影响的主要风险后，需要从发生风险的可能性和其对财政的影响程度两个方面出发，综合评估地方政府或有债务。本文将运用汉娜矩阵分析理论，通过构建地方政府或有债务矩阵，分析是否需要进行确认。我国会计准则对或有事项导致经济利益外流的“可能性”有明确规定，用5%、50%和95%三个概率将