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“沉默”的业主 　　法律、法规和政策的宽松甚至推动，并未使业主组织数量发生飞跃的变化。这背后既有外部环境的制约，也有业主群体自身的局限 　　改革开放和商品房制度，使得从1981年开始，中国有了第一批商品房业主群体（1981年9月，深圳东湖丽苑216套商品住宅交付使用）。从这一天起，城市管理就多出了一个新的群体――业主。他们对外反抗垄断机关、发展商、物业服务企业的侵权，对内防止互相侵犯权利。这些博弈导致各种形式的冲突不断，这就使得发展商、物业服务企业和政府不得不思考如何管理和解决这些冲突。 “以汉治汉，以旗治旗” 　　1991年，中国第一个业主组织的诞生（1991年3月，有190套住宅的深圳市天景花园成立了全国第一个业主管理委员会），是因发展商当初设计小区住宅和商铺用电容量分配的失误，指挥物业服务企业，利用业主群体的力量向政府电力部门转移施加压力，从而解决问题的战术胜利。但同时也开启了解决诸如“增设休闲椅和果皮箱、管理费构成等问题”的“业主自治”序幕。 　　这种建立以“业主”命名的组织，既从形式上与现代发达国家接轨，实际上也可以从制度设计上符合中国历代政府的执政方法。例如清代北京的旗人住宅和汉人住宅机制，就有“以汉治汉，以旗治旗”的理念和体系。这里的“以”是“利用”的意思，即利用汉族人管理汉族的住宅，而不是让汉族人自己决定自己的住宅如何使用和管理。 　　随后的1994年《深圳经济特区住宅区物业管理条例》中，名义上的“业主大会及管委会”便正式纳入这部地方法规之中。但该条例同时规定，“区住宅管理部门应会同开发建设单位及时召集第一次业主大会，选举产生管委会”，从而剥夺了业主们自己召集第一次业主大会的权利;还规定“管委会可聘请派出所、居民委员会等有关单位的人员担任管委会委员”。通过这种人员部署，实现对管委会产生过程和运行过程的控制。 　　这种做法，其实就是利用业主身份的人士组成的“委员会”，管理业主群体的“以汉治汉”的管理模式。这个委员会中各个委员的产生，与中国所有的居民委员会委员的产生过程如出一辙――候选人由政府挑选和确认，经过“选举”流程，最后被政府登记（委任）。所以仅仅是从名义上冠以“业主”或“居民”而已，实际主导者还是政府。 立法轨迹 　　由于业主身份的委员们毕竟更关心小区楼宇、设备、环境的管理这些价值因素，很难随时与政府愿望保持高度一致，这便导致业主管理委员会的“异化”――“我的财产我做主”的愿望便越来越强烈。 　　但这时的“我”是相对政府而言，主要是管委会几个业主身份的委员，不再愿意由政府有关部门做主而顽强地尝试自己做主。但这个阶段，仍然是业主中的精英分子觉醒和有强烈做主愿望的阶段。 　　时至2002年10月份，国务院法制办分别在《人民日报》和《法制日报》上公布了《物业管理条例》的草案全文，面向社会公开征求意见。它不仅是中国第一个全国性的物业管理条例，同时也是中国第一部面向社会公开征求意见的行政法规。 　　此时，商品房制度在中国已经走过了20个年头，期间积累了大量的业主群体。仅一个多月时间，就整理出大小修改意见4000多条。这些修改意见中，有近一半被吸收采纳，从此也树立了中国公民参与立法的里程碑。 　　立法者们在过去10多年也看到，“业主管理委员会”等少数业主精英组成的小团体，很容易反过来侵犯业主利益甚至腐败和滥权，便在这部行政法规中确立了以业主和业主大会为组织核心，业主委员会仅仅为“执行机构”的组织模式，取代了以业主管理委员会或业主委员会为核心的业主组织模式。此外，业主组织活动监管模式也从由政府操办，变成了由居民委员会“监督”和“指导”。 　　随后，经大量业主公民参与意见的《中华人民共和国物权法》的出台，更加扩大了业主组织的自主地位。以国家最高阶位的法律地位，确定了业主可以决定包括“自行管理”和“聘请其他经理人”的物业管理模式，终结了《物业管理条例》只能由物业服务企业管理小区的行业垄断状态;立法确立业主大会、业委会可以成为业主诉讼的对象，从而给业主提供了一条法律程序化的救济渠道，从而实现对业主组织侵犯业主利益的威慑作用;立法还明确了政府对业主组织建设的服务职责，即从《物业管理条例》的“监督”“指导”转为“指导和协助”。 　　至此，中国住宅小区业主权利的立法和组织立法，除了业主组织在民商事活动中的法律地位的行政配套法规外，基本上已经完成。 “业委会”困境 　　法律环境似乎基本保障了业主组织的设立和运转，各地业主组织建设的困难程度也越来越低，政府、发展商、物业服务企业阻碍业主组织的个案也越来越少。特别如北京市在2010年推出的《物业管理办法》及相关配套文件，确立了发展商承担前期物业管理责任，即没有建立业主组织并向业主组织交接物业共用部分前，建设单位不得向业主收取物业服务费。甚至在2011年9