农村税费改革与乡镇财政缺口.pdfVIP

中国农村观察 2o02 2 农村税费改革与乡镇财政缺口’ 朱 钢 (中国社会科学院农村发展研究所) 内容提要：本文通过对农村税费改革试点县(市)乡镇财政状况的调查，着重分析了目前我国 镇普遍存在的三种不真实的财政缺口：公共品过度供给引起的财政缺口、非公共品供给引 起的财政缺口和人为夸大的财政缺口。作者指出，必须在认真甄别不同类型财政缺口的 基础上制定有效的财政转移支村制度，否则将给农村税费改革带来政治成本和财政成本 过高的风险。作者还指出，为解决财政缺口一部分地区在农村税费改革中存在着强化农 业税地位的倾向，使改革陷入两难境地。因此，应对现行农村税费改革中的农业税调整方 案进行修改。 关键词：税费改革 财政缺口 乡镇 为了减轻农民负担，中央政府采取了诸多措施。2000年，按照中发[2000]7号文件精神， 安徽全省进行了农村税费制度改革试点，许多省也选择了若干县(市)进行试点。农村税费制 度改革的主要目的是，改革和完善农村税费体制，从根本上理顺农民与国家之问的分配关系， 减轻农民负担。根据笔者对一些试点县(市)改革情况的调查，改革后农民负担总体上普遍比 改革前有了不同程度的减轻，减负幅度一般在30％左右，有的地方达到60％以上。税费改革 在减轻农民负担方面效果是明显的，但是，相应地带来的一个直接后果是乡镇政府收入减少， 经济发展相对落后的地区情况尤为突出÷在税费改革的新形势下，如何处理好减轻农民负担 与确保乡镇财政运转之问的关系，保证农民享受的基本公共服务水平不至下降，成为改革能否 得以持续深入的关键。 一 、 农村税费改革对乡镇财政的直接彭响 根据调查，农村税费制度改革对乡镇财政、政府收入或政府提供公共产品和服务能力的影 响主要表现在以下几个方面。 (一)乡镇政府财力减少，乡村两级资金缺口加大 农村税费制度改革后，所有试点县(市)的政府财力都有相当程度的减少。湖南省长沙县 和永兴县分别减少1200万元和3300多万元；浙江省上虞市减少了5600多万元；作为贫困地 ·本文为《蠢国农村财政制度创新与政策选择》课题的一十部分。谭秋成、阎坤、张军和张元红对本文提出了一些富有 建设性的意见，在此表示感谢。文中数据除特别注N#I-，均为朱钢、谭赦成、张军和张元红共同谓查所得。 · 13 · 中国农村观察 区的陕西省子洲县虽然只减少了 160多万元，但相对于其拮据的财力而言减幅是相当大的。 税费改革带来的政府财力下降主要集中在乡镇政府一级。例如，据陕西省测算，税费改革后乡 村两级缺口达16．72亿元，其中乡级缺口12．57亿元，平均每个乡61．5万元。造成缺口的直 接原因：一是乡统筹收入减少。陕西省1997～1999年三年乡统筹平均收入9．21亿元，改革后 全部纳入乡级财政预算支出。二是农业税和农业特产税增减相抵、两税附加改变用途以及取 消屠宰税，使乡级财政净减收3．35亿元。由于原乡镇统筹支出中的一部分改由乡镇财政支 出．在一些农业生产区税费改革后农业税的增长远不能满足日常支出增长的需要。 然而，尽管政府财力较之改革前大为减少，但这并不意味着改革前政府财力支撑的公共产 品和服务的供给水平就是合理的，这里既有效率损失的问题，也有与有效需求不一致的公共产 品和服务过度供给以及非规范性支出等问题。 (二)教育特别是农村义务教育、水利和乡村公路建设等事业受到严重影响 农村税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资 和一些教育方面的收费项目，这导致教育投入大幅度减少。倒如，永兴县在改革前的1999年， 全县农村教育费附加2171万元，占到当年全县预算内教育事业费 3847万元的56．4％。改革 后农民承担的教育负担明显减少，乡镇教育经费缺口则明显扩大。虽然取消教育费附加、各种 集资和收费得到了农民的支持，但是由于这部分资金在改善教学条件方面发挥的作用很大，将 其取消对今后一定时期农村教育质量提高带来的负面影响不可低估 虽然各试点地区对教育体制进行了相应