地方“人格化”、财政分权与央地关系.pdfVIP

2009年 3月 河南社会科学 Mar．，2009 第 l7卷 第 2期 HENAN SOCIAL SCIENCES Vo1．17 No．2 地方 “人格化’’、财政分权与央地关系 苗连营 ，王圭宇2 (郑t,11大学 法学院，河南 郑t,11 450001) 摘 要：认识央地关系的问题，最为核心的就是厘清并承认 中央与地方的各 自利益，而这需要以财政分 权为前提 ，并辅 以转移支付的调控。依循财政联邦主义的进路，承认地方政府的 “人格化”和 “主体性”，保 障地方的 “分殊利益”，就必然要求中央与地方的契约性分权与财政分权，这种分权一方面增大并强化了地 方政府的 “政府能力”，使中央政府与地方政府 “各得其所”从而能够各 自调控最适合 自己调控的事项，另 一 方面客观上也降低了中央政府的政治责任与政治风险，并促使地方政府变为有限(责任)政府，从而为法 治政府的构建与宪政建设的推进奠定基础 。 关键词：财政联邦主义；财政分权；地方政府；分税制改革；央地关系 中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1007—905X(2009)02—0066—08 在人类政治文明史上，一个国家一旦产生或者建立起 要求中央与地方的契约性分权与财政分权，这种分权一方 来，首先需要解决的重大问题之一就是如何妥善安排国家 面增大并强化了地方政府的 “政府能力”，使中央政府与 的权力结构，这是事关一个 国家存续与发展的前提性问 地方政府 “各得其所”从而能够调控最适合 自己调控的事 题。它不仅关涉到如何适当配置权力与资源，如何实现中 项，另一方面也客观上降低了中央政府的政治责任与政治 央权威与地方 自治的最佳平衡，以及如何在激励地方创新 风险，并促使地方政府变为有限 (责任 )政府，从而有助于 的同时确保国家统一，而且关系到政局的稳定、经济的发 法治政府的理性构建与宪政建设的实质性推进。 展和人民的福祉等一系列重大问题。现代主权国家的纵向 一 、 单一制、中央集权与地方政府 “主体性”的缺失 权力结构形式主要有单一制和联邦制两种情况，它们反映 如前所述，对于一国的治理结构，人们通常会在学理 着不同国家中央与地方之间关系的不同类型。当然，用单 上作出单一制与联邦制这两种不同的区分，并习惯性地将 一 制或是联邦制来概称一个国家中央与地方之间的关系 二者相比较 (对立)来加以阐述。但事实上，在立宪主义的 (即通常所谓的 “央地关系”)，只是一种抽象的和宏观的 视角下，并不存在一种地方权力绝对隶属于中枢 (中央 ) 描述，是一种理论意义上或者 “模型”意义上的学术标签， 的所谓单一制的立宪政体①。甚至可以认为，绝对意义上的 实际上它们包含着极为丰富的内容和形式。 地方权力完全隶属于中央的政体模式是与宪政民主制度 近年，国内学界对央地关系同样倾注了极大的学术热 相对立的，它只可能存在于独裁的体制之下。“从共和的观 情与兴趣，而中央与地方之间的财政关系与财政分权问题 念看，一个宪政 国家不可能仅在中央一级是宪政的，而在 也随之浮出水面并越来越引起人们的关注。在这些研究 地方是集权的”②。实际上，一国标称 自己是单一制国家也 中，财政联邦主义无疑是人们认识和分析我国央地关系的 好，联邦制国家也好，如果不是从纯粹理论意义上或者 “模 一 个独特视角，一些学者以此为基点展开了对政府能力与 型”意义上来说的话，它们其实都是单一制与联邦制的某 政府责任的探讨。财政联邦主义是经济学者尤其是财政学 种程度的混合或者兼具两种政体的某些特点，而不可能仅 家们在讨论公共财政模式的过程中逐步发展起来的一种 仅是单一制或者联邦制的 “纯粹模型”。 理论。基于财政联邦主义的研究进路，承认地方政府的 “人 中国传统上一直是一个中央集权制的国家，这一传统 格化”和 “地方性”，保障地方政府的 “分殊利益”，就必然