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中国农村观察 地方分权与乡镇财政职能 谭秋成 (中国社会科学院农村发展研究所) 内容提要：本文首先讨论了实行财政地方分权的理由和分权的限度。在此基础上，作者考察了 我国财政分权的历史和特征，分析了乡镇财政应具有的职能，并对目前乡镇财政职能偏离 规范要求的原因做出了解释，最后提出了完善乡镇财政职能的建议。 关键词：公共品 财政分权 乡镇财政 乡镇财政研究基本上是围绕现实中出现的迫切问题进行的。迄今，已有的文献分别讨论 了乡镇制度外财政的成因和功能(孙潭镇、朱钢，1993；樊纲，1995)、乡镇财政在农村公共品供 给中的地位(张军、何寒熙，1996)、乡镇财政管理体制(刘世定，2O00)、乡镇财政在发展农业和 农村教育中所起的作用(朱钢，2O00)等一系列问题。目前的研究则集中在农村税费改革评价 (谭秋成，2001)、乡镇财政与农民负担的关系(张军，2001) 及税费改革对乡镇财政体制可能 产生的影响上(朱钢，2001)。 乡镇财政研究中这种实用主义倾向有助于了解乡镇财政运行的特征，也有助于解决乡镇 财政中出现的问题。然而，过于实用的研究倾向容易忽视对一些基本问题进行理论思考。例 如，人们至今只是笼统地指出，乡镇财政应该为社区农民提供公共品和服务，至于何种公共品 和服务。则没有做具体解释。事实上。乡镇财政有适合其辖区范围和农民需求的、特定的一些 职能，而目前的乡镇财政却承担了大量应由中央或上级政府负责的事务。由于以往的研究未 能正确地对乡镇财政职能进行定位，结果在评价乡镇财政收人和支出、乡镇财政管理体制、乡 镇组织行政效率以及农民负担等方面失去了准则。 本文从地方分权的角度研究乡镇财政应该具有的职能。文章是这样安排的：第一部分讨 论财政地方分权的基础和原则；第二部分考察我国财政分权的历史和特征；第三部分分析乡镇 财政的职能，解释目前乡镇财政职能偏离规范要求的原因，提出完善乡镇财政职能的建议；第 四部分是简单的结论。必须指出的是，本文更多地是从效率原则讨论中央政府和地方政府之 间财政分权以及乡镇财政职能的。这一方面可以避开如何定义社会福利函数的纠缠，另一方 面也更符台中国目前的现实。 ·本文是《我国农村财政制度电0新与政策选择》课题的部分内容，课题主持^朱钢，作者感谢朱钢、张军研究员，张元 红、阎坤副研究员为本文昕作的评论 对于文章的观点和可能出现的错误，作者负圭部责任 · 2 地方分权与乡镇财政职能 一 、 地方财政分权：理由与限度 (一)偏好显示：公共品生产的难题 公共品是具有这样属性的一种物品：其一，消费是非竞争的，即“每个人对这种物品的消费 都不会导致其他人对该物品消费的减少”(Samuelson，1954)；其二，排斥他人对该物品的消费 或者在技术上不可行，或者成本极为高昂。公共品这种消费的非竞争性和非排斥性，限制、甚 至完全取消了市场在其生产中配置资源的功能。因为，非竞争性意味着公共品一旦被生产，增 加一个消费者的边际成本为零。如果按边际收益等于边际成本这一效率原则定价，公共品应 免费提供，而这将导致生产者的固定成本损失 另外，非排他性给了消费者行使机会主义的空 间，通过隐瞒自己偏好，个人可减少公共品生产成本应分摊的份额。结果，供给公共品生产的 资源严重不足。 公共品市场的阙如意味着由政府直接生 产、或以财政预算支持生产这类物品可以增进 社会福利。政府因为拥有征税方面强制的权 力，可以弥补公共品资源不足的缺陷。但是，如 P 果要使生产的公共品达到社会福利最优，政府 P， ● 则绕不过如何获得居民偏好的难题。关于私人 物品，价格和产量由边际成本和边际收益相等 P． 确定，消费者作为价格接受者，可决定购买与否 及购买多少；而公共品的效率原则是，社会的边 O Dl D2 际成本等于所有消费者的边际收益总和，任何 图1 偏好显示与公共品有效供给 消费者对公共品偏好的真实显示决定着公共品 生产的最优产量和价格。在图1中，D是总合居民R．和 关于某项公共品偏好的需求曲线， S是生