由脱序到整合：清末外省财政机构的变动.pdfVIP

· 专题论文· 由脱序到整合： 清末外省财政机构的变动 刘增合 内容提要 清季外省财政机构通过裁局改制，经历了由纷乱无序到财权相对统一的重要 转变。裁局改制前期注重节流主义，后期相对重视制度改变。光绪末年的财政改制主要 是督抚司道的自发调整，宣统年间则是来自清廷“裁局改制”谕旨和度支部的督催。外省 督抚虽遵照谕令实施变革，但却力图控制财政实权。度支部统一财政、强化各省藩司实权 的愿望受到督抚的表面应付，实难如愿达到目的。由于机构整合过程中受到各种制度和 人事影响，通过改制设立的省财政机构明显存在新旧杂糅的特征，在分科办事、职员构成 和运行习惯上，未能与旧传统彻底区分。清廷和各省在财政机构的改制上，尚存在着“能 力”与“努力”的各种约束，改制结果并不纯粹是积极的。 关键词 财政机构 清末新政 裁局改制 度支部 清代外省财政机构变化较大，前期尚不存在“地方”财政，更遑论“省级”财政机构；清季新政期 间，外省相对专门的财政机构开始形成。这一变化过程有两个关键机缘不可忽视。一是太平天国 运动。它导致了“地方财政”形态快速形成。地方督抚掌控的财政性骈枝机构很大程度上与藩司并 立且不受其掌控，由临时机构变成常设局所，呈现典型的散权脱序状态。Q)二是清末新政改革。新 政期间各项改革事业不断扩张，愈来愈重的财政压力迫使清廷上下重视“统一财权”，以裁局改制确 立中央对各省财政的规范控制。各省财政性骈枝机构逐步得到裁撤归并，收支权限在名义上也开 *本文系国家社科基金项目(05czSo1O)、教育部“新世纪优秀人才支持计划”资助项目(NCET／05／0747)和教育部哲学社会科 学重大攻关研究项目(05JZD00011)的阶段性成果。 ① 罗玉东持“散权”说，认为“散权”与“分权”意义大不相同。散权指政权原属君主，君主不能运用，散于地方当局之手。清季最 主要的事例是中央遇事不能专断，须求督抚同意。分权则是地方政府用法律从中央分得一部分权力，而中央除去此项分于地方之权 力外，其统治地方之权仍然存在。上述观点，参见氏著《光绪朝补救财政之方策》(《中国近代经济史研究集刊》第1卷第2期，1933年， 特别是第264页注释201)。西方学者巴斯蒂认为，太平天国革命结束后，清政府财政管理是按分权体制来运作，此言似可斟酌。当日 事实与今人主观之间毕竞有较大的距离，清廷各方为规复旧制，做出了种种努力，主观上似不存在所谓的分权倾向 参见“m1eStruc— tureoftheFinancMInstitutionsoftheStateintheLateql1g”，inStuartR．Schram(ed．)，TheScope ofState只M in m(NewYork：St． Martin’S Press，1985)，P．78。 56 刘增合／由脱序到整合：清末外省财政机构的变动 始集中于藩司，初步形成后人较为熟悉的省级财政机构。这一变动过程比较复杂，督抚暗行“藏头 露尾”之策与书吏抵制裁员风潮伴随其中，非今人可以想象。本文着重探讨清末新政时期的外省财 政机构由纷乱脱序到有意整合的事实。 清末行省财政机构变动是近代财政制度史研究的重要问题。既往的研究，部分涉及这一问题， 但限于论题和角度，未能深究。①唯制度史研究重在明察细微缘起，铺陈沿革与变异，辨析章程条 文与历史实际。本文循此立意，穷究相关文献，重加比勘，发现清末外省财政机构变动的新旧杂糅 特征，远非时下流行的“近代化”理论可以完全解释。这一变动也恰好折射出晚清民初各类制度变 迁中“亦中亦西”、“不新不旧”的实际形态。 一 、 “十羊九牧”之格局 庚子前后，研究中国财政的一个日本人表达了他的“中国印象”： 所称为中国者，实非为完全整齐之帝国。其二十一行省之地，俨若分为二十一国，而皆各 有半独立之象，又各相联络，而后成此散漫无纪之国也。斯言也，证之于各种政事上，皆得显其 实矣，而尤以财政为尤著。② 在这位日本人看来，由于财政纷乱等原因，清朝中央与外省之间、此省与彼省之间均处于半独 立状态，中国已变成一个“散漫无纪之国”。无独有偶，同一时期，一