集体林权抵押贷款中农民的失地风险及其管控.docVIP

集体林权抵押贷款中农民的失地风险及其管控 　　[摘 要]我国的集体林权抵押贷款制度对法律法规的突破及其自身的不完善导致了林农失地风险，集体林权承包期限过短及评估制度的不完善进一步增加了林农失地的可能性。因此，在推进集体林权抵押贷款的同时，应当进一步完善林权抵押制度、延长集体林权承包期限及完善森林资源评估制度以减小林农失地风险并重视在农民失地后的社会保障问题。 　　[关键词]集体林权抵押；失地风险；承包期限；评估制度 　　[中图分类号]F832.4 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）07 ― 0104 ― 02 　　一、集体林权抵押贷款中农民失地风险的产生 　　对于家庭承包取得的林权是否可以抵押，《物权法》语焉不详，但《森林资源资产抵押登记办法（试行）》第9条的规定“以家庭承包形式取得的集体林地使用权”不得抵押，另外，2005年的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》在第15条也明确指出，以家庭承包方式取得的土地使用权进行抵押的，应当认定为无效。可见从现行法律的角度看，以家庭承包方式取得的集体林权（指林地使用权，下同）不是法定的抵押权客体。但考虑到我国法制建设的滞后性以及目前正在推行的农村土地改革的现状，法律与政策、实践往往是不同步的，比如，2008年《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》实际上已将家庭承包的集体林权抵押作为林权改革的重要任务之一；2012年的《中国农业银行林权抵押贷款管理办法（试行）》第7条第六项的规定，以家庭承包方式取得的集体林权只要完成了林改并取得林权证就可以抵押。实践中由于得到国家相关政策的支持，以家庭承包方式取得林权进行抵押已大量存在。〔1〕贷款农民一旦不能按时清偿贷款则面临失地风险。 　　可见，我国集体林权抵押贷款制度对现行法律法规的突破是导致林农失地风险产生的重要原因之一，但这种突破是集体林权改革所必须并不可逆转，随着家庭承包的集体林权抵押贷款的增多，林农失地风险的出现和增加是可以预见的。 　　二、集体林权抵押贷款中加剧农民失地风险的制度因素 　　（一）集体林权抵押贷款制度的不完善导致林农失地风险突显 　　目前我国集体林权抵押制度是在没有法律依据甚至是突破现行法律框架，完全依赖国家政策形成的。而涉及集体林权抵押的政策大多对林农在林权抵押中的失地风险重视不够。比如，2008年《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》虽然也提到要“防止农民失山失地”，但在实践中，各级地方放政府、金融机构及相关学者对林农失地风险都没有给予足够的重视，林权流转法律制度建设严重滞后，林权流转平台尚不能满足林权流转的需要，不能承担林权流转中价格发现机制的作用，往往导致林权流转价格较低，林权流转成本过大，财政贴息及利率优惠也没有得到真正落实，这些使得林农不能按期偿还贷款的可能性以及林权被低价处分的风险增加。再如根据中国银监会国家林业局《关于林权抵押贷款的实施意见》第27条，集体林权抵押贷款的期限一般不超过10年，实践中一般不会超过5年，这与了林业生产的周期严重不符。众所周知，林业产品生长周期较长，贷款期限远远短于林木生长周期，这使得贷款林农不能及时清偿债务的风险增加，林农失地风险也进一步增加。总之，林权抵押制度的不完善是林农失地风险增加的重要因素。 　　（二）集体林权承包期限过短导致的农民失地风险增加 　　马克思认为地租由级差地租I和级差地租II构成，后者是由连续在土地上追加投资所带来的额外收益。级差地租II越低投资者的积极性越高，而降低级差地租II的有效手段是投资者拥有固定的土地使用权，也即承包期限越长土地的价值越高，越有利于土地的集约化经营。〔2〕我国《物权法》和《土地承包法》均规定集体林权的承包期限为30-70年，我国集体林权承包大都在上世纪八十年代初，即使按照70的承包期限计算，以家庭承包方式取得的集体林权所剩承包期限也不足40年。过短的承包期严重影响了集体林权的价值。一是在贷款时农民无法取得林业生产所需的资金，增加林业生产失败的概率；二是一旦届时不能及时还款，林权会以极低的价格被处分，如此，林农承担着失地的巨大风险并且得不到与之相应的补偿。 　　（三）评估机制不健全导致的林农权益受损失地风险增加 　　目前全国林权价值评估机构呈现数量少、不专业、非独立及费用高（在某些地区评估费用可达到评估标的额的3%-6%〔3〕）等弊端。森林资源评估体系不健全，评估费用过高，某些评估机构的非中立性，导致林权得不到合理定价，森林资源评估价值过低，严重损害林农合法权益。比如，根据中国银监会国家林业局《关于林权抵押贷款的实施意见》（银监发〔2013〕32号）第14条，贷款金额在30万元以上的集体林权抵押贷款，按照常规的评