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行政行为的法律分类构想 关保英· 内密摘要:行政行为的分类在我国一直是一个仅仅存在于理论领域而又争议很大的问题，正 是由于行政行为分类的此种混乱状态，使它成为制约行政法治尤其行政执法的一个较大的 理论瓶颈。要给行政行为的分类确立科学的林准，就必颁对行政行为的分类进行法律上的审 视而不是纯粹理论上的审视，甚荒应当依法确立行政行为的分类问题。即通过相应的行政法 制度和行政法规则完成对行政行为的法律分类。具体而言，应当集中行政行为的立法权、制 定钝一的行政行为法典、明确行政行为分类规则与其他行政法规范的关系、构建行政行为分 英法的体品结构。 关键词:行政行为 法律分类体系结构 行政行为的分类问题是行政法学界争论较大的问题之一，如有学者将行政行为分成准法律行为 和法律行为两大柴，准法律行为的行政行为但括确认行为、公证行为、通知行为和受理行为。法律 行为则是指就是在事实上对私人所朋有的白白，加以限制，例如下令、禁止、许可、免除，即一般以命 令为内容的法律行为。 (1)有学者将行政行为分成抽象行政行为和具体行政行为两个基本范畴，依 据行政行为针对的人、事项及其效力施闹不间，在学理上将行政行为划分为具体行政行为与抽象行 政行为。(2)有的则将行政行为分成内部行政行为和外部行政行为两个方面，行政行为以其适用范 周和放力作用的对象为标准，可分为内部行政行为和外部行政行为。，，(3)还有学者则根据不阔的标准 对行政行为进行甚至是无限度的分类。 (4)行政行为分类的混乱状态已经成为制约行政法治尤其行政 执法的一个较大的理论瓶颈，当然，这种制约的表现主要在行政法学研究之中。进…步讲，行政行为 分类的槐吼已经非常严重的制约着我国行政法治的实践，例如，正在讨论制订的《行政程序法》究竟 如何对行政行为作出规制就面临行政行为分粪上的障碍，笔者性意到，在该法的专家建议稿中有行 政规划的程序规则，但却没有行政决策的程序规则，而行政规划最大只不过是行政决策的胸成部分 之一。单独肴，两者都是行政行为，但其关系形式却是一种钮容状态耐不是并列状态，将包容行政规 ·上海政法学院教授、博士生导师。 (1 )[日]和回英灾:现代行政法机倪健民等译，中国广播电视出版社 1993 年版.第 191 页、第 194 页。 (2)皮纯协主编:行政法学).中国人民大学社2∞2 年版.第 135 页。 (3)教育部高等教育司组编:(行政法与行政诉讼法)，高等教育出版社 1999 年版，第 128 页。 (4)胡建森教授在《行政法学》一书中用十八个标准将行政行为分成四十多类。参见胡建冻:(行政法学)，法律出版社 2003 年版， 第 196 页一210 页。 • 60 • 行政行为的法律分类构想 划行为的行政决策行为予以规施，行政规划的程序便迎刃而解，但我们却选择了一个被包密的行为 作为规制对象，而疏漏了包容它的更大班峙的行为，诸如这样的问题在行政法治实践中还有不少，究 其原因都是由于行政行为分类的不科学所导致的。正因为如此，塔者认为，应当对行政行为的分类进 行法律上的审视而不是纯粹理论上的审视，甚至5应当依法确立行政行为的分类问题，笔者将在本文 对这一问题作一系统探讨。 一、行政行为法律分类的界定 所谓行政行为的法律分类是指，用法律手段或者以法律形式对行政行为的类型作出界分，以便 不间的行政行为归入不同法律类型的状态。行政行为的法律分类具有强制统一性，行政行为无论在 理论上，还是在实践中都具有难以确定这样…个基本属性，诙难以确定性1:要是自行政行为发生于 付政管理过程这一基本事实决定的。行政主体在行政权付使中朋对的是不特定的行政对象和行政事 务，这种不特定性使行政主体的行为类型常常不是一种单一格周而是…种复合式格局。许多行政行 为都需要其他行政机关就行政主体附刷(批准、一致撒见等)才能作出。(5 J 问时，行政事务的多变性 使行政主体的行为难以保持绝对的前后连贯性和面对不间事态的问一性。我们在行政法学理论中对 行政行为类型的划分必然受到这种机制的影响，在行政执法实践中对行政行为的区别对待也受到这 种复杂性的影响。在至可以说，行政行为的这种难以区分性具有绝对性。换宙之，人们对行政行为宿 序性的划分无论在什么情况下都应当是…个相对意义