行政裁量基准的设定与适用.pdfVIP

华东政法大学学报 2016 年第 3 期 行政裁量基准的设定与适用 王贵松* 目次 一、行政裁量基准的界定 二、行政裁量基准的设定义务 三、行政裁量基准的性质与拘束力 四、行政裁量基准的设定要求 五、裁量基准与裁量决定的合法性判断 摘 要 行政裁量基准是指行政机关以判断选择的标准化方式将行政法规范授予的裁量权限予 以具体化。从平等原则出发，应将设定裁量基准规定为行政机关的义务。裁量基准相对于立法而言是 裁量权的一般行使，相对于公务员而言则又是裁量权的控制手段。裁量基准虽非立法，但经由平等对 待、信赖保护等原则的转换而对行政机关具有事实上的拘束力。适用裁量基准并不免除行政机关的个 案考虑.义务。在裁量基准适用的典型案件中，行政机关应当适用裁量基准作出决定;在非典型案件中， 行政机关可以不适用裁量基准，但应当说明理由。在审查存在裁量基准的案件时，法院要进行两阶段 审查，先审查裁量基准自身有无合法性，再审查在适用裁量基准上有无合法性。 关键词行政裁量裁量基准事实上的拘束力 个案考虑义务 行政过程论要求，行政机关在作出行政决定时应当在法的限度内进行充分的考虑，并客观地说 明、展示其考虑的过程。这才是合理的行政过程。行政裁量基准是合理的行政过程的重要表征之一。 然而，行政裁量基准在现实中引起诸多争议，诸如要不要设定基准、谁来设定基准、如何适用基准、不 遵守基准是否违法、适用了基准是否就没有责任 上给裁量基准以适当的定位，并从裁量基准的拘束性角度给出适当的、融贯的解答。 一、行政裁量基准的界定 行政裁量广泛地存在于行政活动之中，它不仅存在于法律效果的选择，也存在于法律要件的判 断。所谓行政裁量基准，是指行政执法者在行政法律规范没有提供要件一效果规定，或者虽然提供 * 王贵松，中国人民大学法学院副教授，法学博士。本文受中国人民大学统筹推进世界一流大学和一流学科建设专项经费 支持(项目号 15XNLG06)。 65 王贵松 行政裁量基准的设定与适用 了要件-效果规定但据此不足以获得处理具体行政案件所需之完整的判断标准时，按照立法者意图、 在行政法律规范所预定的范围内、以要件一效果规定的形式设定的判断标准。〔1 〕简言之，行政裁量 基准就是要将行政法规范中的裁量规则予以具体化，以判断选择的标准化为个案中的裁量决定提供 更为明确具体的指引。 (一)我国行政裁量基准的由来 冠以行政裁量基准之类名称的裁量基准在国内出现的时间并不早。 2004 年国务院在《全面 推进依法行政实施纲要 (国发(2004 J 10 号)中明确提出行政机关行使自由裁量权的，应当在行政 决定中说明理由 (第 20 点)。在此前后，地方上开始出现了行政裁量基准，有的地方称其为自由裁 量权实施办法、裁量标准、裁量指导意见、自由裁量实施细则等，它们都要求对行政裁量权作 出一定的自我限制，同时也成为说明理由制度中的一项理由。 2008 年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定 (国发(2008 J 17 号)则明确要求，要抓紧 组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当 地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准 予以公布、执行 (第 18 点)。这里首次在国务院文件中提出行政裁量标准的概念，并对其基本做 法作出规定。 2010 年国务院在《国务院关于加强法治政府建设的意见 (国发(2010J33 号)中则明 确要求，建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权 行使，避免执法的随意性 (第 16 点)。这里使用了学界渐渐通用的行政裁量权和基准的名称， 而未再使用自由裁量权、标准的概念，同时明确了行政