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2012 年第 2 期(总第 130 期) 河南财经政法大学学报 行政规章越权研究 张淑芳 (上海财经大学法学院，上海 2∞433) 摘 要:行政规章越权是我国行政立法存在的主要问题之一，主要表现为制定机关超越了程序权限 和实体权限，前者往往通过行政法中的程序制度而得以控制。而实体上的越权表现形式非常复杂，有超 越公权、超越行政权、超越本土权、超越职能权、超越层级权等，目前还没有一个非常有效的方式对其进 行控制，应在行政法制度中确立抽象行政行为越权无效原则、建立私权对抗公权的法律机构、对规章进 行实质要件的备案审查、将行政规章纳入司法审查的范围。 关键词:行政规章;实体越权;法治应对 中图分类号:D922.11 文献标识码:A 文章编号:2095 -3275(2012)02 -0041-12 2000 年制定的《中华人民共和国立法法》非常重要的目的之一就是控制行政规章的制定权限问题， 或者说，通过该法使政府行政系统的立法行为尽可能规范化，然而，该法颁行至今，行政规章的越权问题 仍然是我国行政立法存在的主要问题之一。正是基于这样的现实，笔者认为有必要对行政规章越权问 题作一系统探讨。 一、行政规章越权的构成要件 所谓行政规章越权是指行政规章所规定的事项以及制定过程中的环节超越其权限范围和运作方式 的行政违法行为。行政规章越权发生在两种情况之下，一是在行政规章的制定过程中，制定机关超越了 制定规章的权限，此一范畴的越权和具体行政行为中的越权很相似，是在相对动态情形下的越权。例 如，某一机关在制定规章时本应请示其他部门或征求其意见而没有请示或征求。规章制定过程中的越 权主要表现为超越程序权限，而不是主要表现为超越实体权限①，就目前行政规章的越权情形看此一范 畴的越权占有很大比重。由于《规章制定程序》的专门规定，这一范畴的越权是比较容易控制的。二是 规章所规定的事项超出了规章本该规定事项的权限范围。例如，依据《人口和计划生育法》的规定，有 关地方性计划生育的管理事项应当由地方性法规规定，而某→地方政府通过地方政府规章规定人口和 计划生育事项的就是一种越权行为。此一范畴的越权所超越的主要是实体上的权限，而不是程序上的 权限。因其所超越的是实体权限，故其对于行政权的行使是非常有害的，对于行政权侵犯行政相对人利 益而言也是重要的形式之一。就目前来讲，行政规章实体上的越权并没有一个非常有效的方式对其进l 行控制，因此，应当作为理论界重点关注的问题。行政规章越权是一种行政违法行为，这是我们必须强 调的问题。在行政法学界关于行政违法大多局限在具体行政行为之中，即学者们所认为的行政违法是 收稿日期:2011 -12 -20 作者简介:张淑芳(1966一 ) .女，湖南益阳人，上海财经大学法学院教授，博士生导师。 ① 此一范畴的越权在有些情况下已经不仅仅是超越行政权的问题，而最主要的是行政权有可能超越了立法权。由于《立法法》对 立法权限作了较为明确的规定，因此，此一范畴的越权可以根据这些实在法而得到有效控制。也正因为如此，本文所探讨的规章越权主 要不在这个范畴之中。 41 河南财经政法大学学报 2012 年第 2 期 行政主体实施具体行政行为时违反法律规定的情形，而没有将行政违法放大到抽象行政行为中去①。 其实，行政规章制定行为中的实体越权是一种非常明显的违法行为，因为，当规章规定的事项不是它本 来应当规定的事项时，规章的内容就违反了《立法法》和相关实体性法律规范的规定。不论从实施行政 行为的主体之角度，还是从该行为状态之角度，行政规章的越权都是一个标准的行政违法行为。作为一 种行政违法行为自然而然地就应当有法律上的构成要件，即只有当制定规章的行为符合一定的法律要 件时，才能算做是超越权限的规章制定行为。笔者认为，行政规章越权必须符合下列主客观要件: 其一，行政规章越权的成立，要求必须有规章制定的情形。行政规章是行政法律的渊源之一