税收与国家征税权之横向解构——一种公法视角下对“税权”的解读.pdfVIP

第23卷第2期 法 治 论 丛 V01．23．No．2 2008年3月 The Rule of Law Forum Mar．。2008 ●珐学论坛 税收与国家征税权之横向解构 一 一 种公法视角下对 “税权”的解读① 刘书燃 (北京大学法学院，北京 1 0 0 8 7 1) 摘 要：文章以养路费的合法性之争为引子，从公法角度提出国家征税权实质上是国家取得税收收入 的权力，其在法治社会中则表现为税法制定权和税法执行权。其中税法制定权是最基本的创制性权力，税 法执行权是由立法权派生而出的，税法行政解释权则是通过与税收行政规则制定权结合行使，而成为税法 制定权的一种特殊运作状态，但其本质上仍应当属于税法执行权的一种。文章通过对国家征税权的横向解 构，最后形成我国征税权的结构图，期望对我国税收立法、执法实践有所裨益。 关键词：征税权；税法制定权；税法执行权；税法解释权 中图分类号：E0—059 文献标识码：h 文章编号：1 008-4 5 2 5(2 008)02—01 5—09 养路费的合法性之争 现代法治社会要求对于公民的财产征收或者剥夺必须有 “法律”明确的规定，@即要求国家应在 税收法定主义原则下自我约束。我国在财税法领域，仍属于行政主导型的规范模式，大部分涉及公民 财产权益予夺的法律规范仍表现为效力层级较低的行政法规、行政规章，甚至更低的其他行政规范性 文件等。如1999年10月31日经全国人大常委会修正的 公路法))已明文规定 “国家采用依法征税 的办法筹集公路养护资金”，这即意味着对车主征收养路费的法律依据已经消失，而之后养路费的征 收却继续存在达6年之久，其具体规范收费的法律文件便是由交通部、国家计划委员会等部门于1991 年10月15日联合发布的 公路养路费征收管理规定》。关于养路费征收合法性的问题，行政法学界 主要有两种意见： ． 观点一：姜明安教授认为，养路费征收是不合法的O第一，养路费征收违反了 公路法))的明文 规定。 公路法))第36条明确规定，通过征税而不是收费筹集公路养护资金。要求国务院制定依法征 税、而不是收费的具体实施办法和步骤。因此，有关部门制定的收费实施办法违反了法律的明文规定。 第二，养路费征收也违反了 公路法 的立法意图。 公路法》1997年颁布，1999年10月31日修改， 删除了第36条第2款关于 “费改税”前仍可征收养路费的规定，其意图很明显，就是要实行 “费改 收稿日期：2007-l2一l5 作者简介：刘书燃，北京大学法学院博士研究生，主要研究领域为宪法、行政法、财税法等。 ① 在七届全国人大第四次会议通过的(《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要 中，提出“统一 税政，集中税权，公平税负”的原则，“税权”一词初次在国家法律性文件中出现。目前法学界对何谓“税权”有不 同看法，有学者将“税权”界分为主要包括税收立法权、税收征管权和收益分配权等，笔者不赞同这种界分法，主张 将“税权”视为“征税权”的简缩词，本文运用公法学基本原理在国家权力层级对其进行横向解构。 ②此为狭义之“法律”概念，仅指国家立法机关制定的法律性文件。 · 】5 · 税”。有关部门至今仍征收养路费显然违反了立法的意图。第三，养路费征收违反了立法授权。① 观点二：杨小军教授则认为， 公路法 是在养路费制度的背景下制定的，准备推行燃油税。 公 路法 规定，实施燃油税的具体办法和步骤由国务院制定。 公路法 提出要实施以税收养路，表明 一 种趋向，但得不出马上实施的结论。删除了养路费条款，但没有禁止，说明是要进行转制，只不过 这里删掉了，那里要接但没有接，衔接出了问题。立法部门和行政部门出现了脱节问题，而且 公路 法))没有明确停征养路费，不能说明执法部门违法征收，这是两个问题。因此，目前征收养路费是有 依据的、合法的。杨小军教授认为征收养路费