《公共政策分析》经典读本.pdfVIP

第一章　　导论：公共政策 在 通 常 的理解 中，“政 策 ”一词 往 往 与路 线、方 针、策 略相 联 系。 《辞海》中定义政策是 “国家、政党为实现一定历史时期的路 线和任务而规定的行动准则”。显然，按照此定义 ，政策体现了国 家 的管理行为 。事实上 ，为实现一定阶段运行任务而规定行为准 则的主体 ，绝不仅仅体现在政党、国家身上 ，一般 的社会 团体或 各类组织，同样也存在着这种需求 ，不过是性质、范围和影响力 不 同而 已。卡尔 弗雷德里奇把政策看成是：“在某一特定 的环境 下，个人 、团体或政府有计划的活动过程 。提 出政策的用意就是 利用时机 、克服障碍 ，以实现某个既定的 目标 ，或达到某一既定 的 目的。” 这一定义不仅强调 了政策是朝着既定 目标或 目的前进 的某一活动过程 ，而且在卡尔 弗雷德里奇看来 ，政策主体不仅 有政府、团体，甚至有个人。美国学者安德森也认为： “政策是一 个有 目的活动过程 ，而这些活动是 由一个或一批行为者 ，为处理 某一 问题或有关事务而采取的。” 人们对政策的认识之所 以那样 窄，是因为把它理解为是表达政府为实现一定 目的而采取 的一系 列活动 。这实际上不是对 “政策”的理解，而是对 “公共政策”的 理解 。它们之间的差别就体现在 “公共”二字上 。从 理 论 上 讲 ，凡 是为解决社会公共 问题 的政策 ，都能看成是公共政策 。但在所有 制定公共政策 的主体 中，最基本、最核心的是党和政府 。因此不 少人才把公共政策看成是基本 由政党和政府为处理社会公共事务 而制定出的政治谋略，或行为规范 。需要说明的是当前政策科学 ① 詹 姆 斯 安德 森：《公共 决策 》 ，华 夏 出版社 ， 年 ，第 页 。 ② 同 上 ， 第 页 。 所研究的对象，侧重于研究公共政策。 第一节　　公共政策的本质 作为研究行政学和政策科学的基础 ，公共政策的定义是什么 ？ 中外学者 的认识与解释差别很大 。我们认为 ，十分有必要对这个 基础理论 问题进行认真研讨 。 一 、中外学者对公共政策 的界定 公共政策内涵是什么，中外学者作出如下界定： 伍德罗 威尔逊认为 ，公共政策是 由政治家 ，即具有立法权 者制定的，而 由行政人员执行的法律和法规 。 （这个定义对政策内 容规定得太窄，并受到政治与行政二元论的影响。） 戴维 伊斯顿认为 ，公共政策是对全社会 的价值作有权威 的 分配 。 （这个定义侧重于公共政策的价值分配功能，但对价值可以 有广义 的理解 。） 拉斯韦尔与卡普兰认为 ，公共政策是一种具有 目标、价值与 策略的大型计划 。 （这个定义强调了政策作为一种以特定 目标为取 向的行动计划 ，以及它与一般计划的区别 ，但 内涵过于笼统 。） 托马斯 戴伊认为 ，凡是政府决定做 的或者不做的事情就是 公共政策 。 （这个定义强调 了政策 的表现形式，特别提 出了 “不 做 ”的形式，但它没有严格地指出政府要做 的事情与决定做的事 情之 间存在 的偏差 。） 国内学者张金马认为 ，公共政策是党和政府用 以规范 、引导 有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、 转 引 自张金 马：《政策科学导论》，中国人 民大学 出版社 ， 年 ，第 页 。 行政命令、政府首脑的书面或 口头声明和指示 以及行动计划与策 略等等。 （这个定义比较全面地指出了公共政策的表现方式，而且 突出了它是一种行为规范 。但定义没有把公共政策 的本质反映出 来 。） 尽管 以上著名学者对公共政策的看法并不一致 ，但我们仍然 会从中归纳出以下几点有益的看法 。 （一 ）公共政策是政府有选 择 的管理行为 。具体地 讲 ，它体现 在 四个方面： 社会管理　　公共政策最终要解决的问题 ，都是那些要维持 社会稳定与发展的大 问题 ，明显地表现出社会管理特征 。 实际行为　　公共政策是政府实际做的事情 ，而不是准备要 做的事情 。人们更多地是看重政府为维护其政治统治的实际行动 。 反复选择　　公共政策是政府依据