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2009年第9期 广西社会科学 NO．9，2009 SFIEHUI (总第171期) GUANGXI 政府规划转化为法律规则的问题分析 ——以《广西北部湾经济区发展规划》为例 余俊 (桂林电子科技大学法律系，广西桂林541004) [摘要】规划依法编制后具有法律效力，政府应有效地实施为推动社会发展而制定的规划。将政府规 划转化为法律规则，可以提升规划的可操作性和稳定性，引导人们的行为。《广西北部湾经济区发展规划》已 经得到国家批准，并赋予其综合配套改革的试验区地位。为理顺社会行为和政府行为，维持政府管理的合法 性，可依据该规划制定经济区发展条例。 [关键词]政府规划法律规则 地方性立法 为深入实施西部大开发战略、完善区域经济布 具有权威性和严肃性。鉴于此，许多国家将政府规 划纳入法律体系。法国是战后西方国家中将计划纳 局、促进全国区域协调发展和开放合作，2008年1月 16日国务院批准实施《广西北部湾经济区发展规划》 入法律体系的典型，特别是20世纪70年代末，法国 (以下简称《规划》)，这标志着广西北部湾经济区的 进行了计划改革，1982年通过的《计划改革法案》规 开放开发正式纳入国家战略，并作为我国第一个“重 定，计划决定国家的经济、社会和文化发展的战略选 要国际区域经济合作区”全面拉开建设开发序幕。 择和中期目标以及为达到这些战略选择和中期目标 为了促进《规划》的实施，广西壮族自治区人民政府 所必须采取的措施。法国《计划改革法》将计划分为 将《广西北部湾经济区条例》(以下简称《条例》)纳入 国家计划、地区计划、其他的和暂行的规定，首次在 立法规划，试图通过立法决策促进广西北部湾经济 法律上明确了地方规划的法律地位【1】。日本也很重 区的发展。《规划》为广西地方立法带来了契机，也 视地区发展规划，日本大多数市町村制定了中长期 产生了一些立法难题，在这种背景下探讨广西地方 计划。日本没有计划法方面的法典，法律本身没有 立法问题具有重要的理论价值和现实意义。 对计划的规定，而计划则在法律的背后，成为根据这 些法律制定的各种行政活动的实质性标准【2J。计划 一、《广西北部湾经济区发展规划》的法律地位 的制定是依法进行的，其实施也就具有法律效力。 我国“十一五”规划纲要明确提出：“本规划确定的约 规划，一般指战略性计划。规划原本不是法律， 束性指标，具有法律效力”。这是“法律效力”一词首 但由于规划是依法编制并经权威机关审批，其本身 次明确出现在国民经济和社会发展规划中。“十一 [收稿日期】2009—05—26 [基金项目】广西“十一五”哲学与社会科学规划项目(08BFX006) [作者简介】余俊(1969一)，男，湖北天门人，桂林电子科技大学法律系副教授，重庆大学博士研究生。 20 余俊／政府规划转化为法律规则的问题分析——以广西北部湾经济区发展规划为例 五”规划的22个经济社会发展主要指标中，有8个标准。在这种矛盾状态中，《规划》难以与国家专项 是约束性的。这8个约束性指标集中在人口资源环 规划协调。又如，由于《环境影响评价法：》没有明确 境和公共服务人民生活两大类别中，主要有全国总 规划环评与项目环评的关系，在法律滞后的情况下， 人口控制、单位GDP能耗降低、单位工业增加值用地方规划极易借此规避法律。《环境影响评价法》中 水量降低、耕地保有量、主要污染物排放总量等。 规定，有些规划只要求在规划中编制环境影响篇章 那么，《规划》在我国规划体系中的法律地位如 或者说明，而不必编制专门的环境影响报告书。需 何?根据2005年《国务院关于加强国民经济和社会要编制环境影响报告书的规划只是特定的专项规 发展规划编制工作的若干意见》，我国建立了三级三 划，这是不够的。2006年国家启动了《规划环境影