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西部开发环境立法基本原则的思考 郑颖 （西北政法学院 西安710063） 立法原则是立法应遵循的基本准则。环境立法的基本原则，是指为实现环境与自然资源保护的目的，在法 律上充分体现环境与自然资源的各种内在和外在的价值，在起草、制定或修改环境与自然资源法律草案的 过程中立法者所必须遵循的基本原理。 实施西部大开发战略是党中央面向新世纪所作出的重大决策。综观历史，世界上一些国家大规模的国土开 发建设往往都是先建立一套法律体系。例如，美国西部农业开发阶段 （约1750—1850年），与1784、1785 和1787年制定了三个土地法，作为开发的纲领。在工业开发阶段 （约1860—1950年），美国于1862年制 定了 《宅地法》，1873制定了 《鼓励西部草原植树法》，1877年制定了 《沙漠法》等等。 笔者认为，国家应从西部大开发的需要出发，制定了一部综合性的西部开发基本法及相应的配套法规，西 部地方也应根据本地区环境资源的特点和社会经济发展水平，因地制宜地制定地方性法律、法规和规章， 形成一个完备的西部开发法律体系，为西部开发保驾护航。在这一法律体系中，环境法应占据重要篇章。 西部地区脆弱的生态环境和严重的环境问题对环境立法提出了挑战。在西部开发环境立法中，除应坚持国 家立法的一般原则以外，笔者认为还应针对西部的环境特点，坚持环境与自然资源保护优先原则；遵循生 态规律原则；合理利用自然资源，提高利用效率原则；运用经济手段保护环境原则。 一、环境与自然资源保护优先原则 环境与自然资源保护优先原则，是指在西部开发环境立法中，应把环境与自然资源保护放在优先的位置加 以考虑，在环境利益和其他利益发生冲突的情况下，应当优先考虑环境利益。 我国西部地区的环境问题相当严重。在全国367万平方公里的水土流失面积中，西部约占80%。如黄河流 域上游的黄土高原，水土流失面积达45万平方公里。西部水土流失给长江和黄河带来的泥沙每年达20多 亿吨，这不仅使大量表肥土流失，还导致下游江河湖泊泥沙淤积。我国荒漠化土地面积已达到262.2万平 方公里，基本集中在西部，而且每年在以2460公里的速度扩展。我国每年因荒漠化造成的直接经济损失达 540亿元，占全球荒漠化造成经济损失额的15.5%。 西部地区的水体污染、水资源短缺、酸雨、过度放牧、过度垦殖、滥砍滥伐现象十分严重。西部地区是长 江、黄河等重要河流的发源地，上游的生态恶化将直接危及中下游的生态安全，对中下游地区的经济、社 会发展构成重大危胁。 以上可见，西部地区自然环境已经十分恶劣，生态系统相当脆弱，如果环境进一步恶化，必将影响西部大 开发的进程。所以笔者认为，在西部开发环境立法中必须坚持环境与自然资源保护优先原则，严格禁止以 牺牲环境利益为代价，换取经济的发展。在西部开发活动中，必须把环境与自然资源保护放在首要位置， 防止西部开发变为环境生态的大破坏。该原则强调的是，在经济利益或其他利益与环境利益发生冲突，两 个利益客观上不可能同时兼顾，只能二者取一的情况下，应当根据两利相权取其重，两害相权取其轻的原 则，优先考虑保护环境利益，保护人的生命和健康，保护居民良好的生态环境。因为人的生命和健康以及 人类赖以自下而上和发展的自然环境是最为重要的。该原则的实质在于，反对以牺牲人的生命和健康，牺 牲社会的生态利益为代价换取经济的发展。 日本的现行环境立法遵循了环境与自然资源保护优先原则。日本1970年修改 《公害对策基本法》时，从立 法目的中删除了 “与经济调和”的规定，在日本环境立法中确立了 “环境优先原则”。该原则的确立，可 以使政府在制定和实施环境法，以求实现一定的环境目标时，不必更多地考虑保护环境的费用与经济利益 之间的平衡。“环境优先”原则在日本的各项环境法律、法规、标准和制度中都有反映。为了维护环境利 益，可以不惜花费经济代价，制定严格的标准等。俄罗斯环境立法也遵循了环境保护优先原则。该原则在 俄罗斯联邦宪法、自然环境保护法等法律中，规定和体现出来。其具体内容包括：保护人的生命和健康， 保障居民生活、劳动和休息的良好的生态环境；在经济利益与生态利益发生冲突时，优先考虑生态利益的 重要性；利用一种或几种自然客体，不应对其他自然客体和总体环境造成损害。 二、遵循生态规律原则 遵循生态规律原则，是指在进行环境立法时，应当遵循自然和生态演变的规律，把地球生态系统平衡的基 本原则作为制定法律及其法律规定确立的理论基础。 生态系统有如下一些基本规律：1、物物相关规律。生态系统各事物在该系统的形成过程中，互相制约、互 相依赖