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行政主体理论的回顾与重构451 行政主体理论的回顾与重构 高文英+ 李琳琳” 20世纪的八九十年代，伴随着我国的改革开放政策的成效，行政法学研究和行政法制建设 也以迅猛的步伐向前发展。不仅在80年代中期成立了行政法学会，各个法学院校开设行政法课 程，从事行政法学研究的人逐年增加，更为可喜的是国家颁布了一系列重要的行政法律规范，其 中就有被认为是民主法制里程碑的行政诉讼法。行政诉讼法的实施使学界对行政法的研究的眼 光开始投向国外。社会现实的需要加之理论研究的转向，使得行政主体概念首次被引入我国。 遗憾的是，这同时也是一次被误读的引入。或者客观上受制于当时的社会条件，或者是主观上的 有意裁剪，但是，对于当时的行政法学也起到了“雪中送炭”般的帮助和推动。 一、我国行政主体理论及其面临的困境和挑战 (一)我国行政主体的基本理论 从哲学上来说，主体指有认识和实践能力的人。法律上指依法享有权利和承担义务的自然 人、法人或国家o(1]可见主体最早仅仅是用来指称个人，而不包括人的组织。但是，人类发展的 历史，同时也是组织进化的历史。单个的人能够完成的事情极其有限，在恶劣的环境下甚至连自 身的生命都无法保护。所以，起初为了生存，后来为了更好的生存，人们选择了联合。社会由此 形成，国家因而建立。正是依靠组织的力量，人类才创造了今天辉煌灿烂的现代文明。相应的， 法律的调整对象也从单个的人，延伸至人的组织。将具备一定条件的组织定义为法人，是法律史 上的伟大创造，它预示了不管多么庞大的组织机构，也可以和单个的人一样，享有权利，承担义 务，履行责任。进入现代社会，国家的行政机构空前膨胀，行政制度也日渐成熟完善，于是在西方 国家率先出现了行政主体。尽管它是特定国家特殊的风土人情和传统习俗的产物，却并不妨碍 我国等其他国家的借鉴和引入。 确切地说，20世纪80年代末，行政主体理论在我国的出现主要有三方面的原因： 1．行政诉讼实践的需要。1989年4月4日我国制定颁布了《行政诉讼法》，至此，行政诉讼 制度全部建立。而行政诉讼所面对的问题之一就是如何设定被告制度。尽管行政诉讼法对此作 了规定，但需要从理论上予以论证。于是，有的学者从行政主体的角度解释行政诉讼被告制度， 并逐步获得学界的认同。 2．行政法学界研究行政组织角度的变化。自20世纪80年代初行政法学恢复研究以来，学 者们多从组织学、管理学的角度研究行政组织，或者仅对行政组织法的规定作事实性的描述。后 来，这种状况逐渐不能适应社会发展的需要。行政主体理论正是在这一需求下出现的。有学者 认为，行政法学对行政组织的研究应从法律的角度，主要研究行政组织在法律上的地位，而行政 ·中国人民公安大学法律系教授。 ”中国人民公安大学行政诉讼法方向硕士研究生。 [1)现代汉语词典，商务印书馆1997年版，第1643页。 452中国行政法之回顾与展望 2】 组织的法律地位即在于其作为行政上的主体oC 3．国外行政主体制度及理论的传入。20世纪80年代末期，随着对国外行政法制度的了解， 法国、日本等国的行政主体制度及理论被介绍、引入中国。学者们在行政组织之外接触到行政主 体这一崭新概念，将其引到我国的行政法学研究自在情理之中。 我国行政主体理论的基本内容一般认为包括以下四部分t 1．行政主体的界定。对于行政主体的界定，有的学者认为行政主体是指能以自己的名义实 施国家行政权(表现为行政管理活动)，并对行政效果承担责任的组织。也有的学者认为，行政 主体是享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此而承担实施行政活动所 3】可见， 产生的责任的组织。此外，学界普遍认为，行政机关在行政法上的地位就是行政主体oC 学者们对于行政主体的界定还是基本一致的，都将其界定为依法承担行政权的单个行政机关和 法律法规授权的组织。 2．行政主体的范围。按照行政主体的界定，行政主体整体上可分为行政机关和法律法规授 权的组织两部分。具体可以归纳为以下十类：(4)国务院；国务院的组成部f-j；国务院直属机构； 经法律法规授权的国务院办事机构；国务院部委管理的国家局；