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四、行政诉讼程序篇837 78．行政诉讼原告主体资格问题研究 山东省高级人民法院李 杰 王颖 行政诉讼主体资格问题一直是行政诉讼法学的一个重要理论课题。行政诉 讼原告资格问题，从实践而言关系到行政诉讼案件的立案受理；从法理角度分 析，关系到法院司法审查权对行政权监控的广‘度和深度，是行政诉讼制度的基 础性问题。随着2000年3月10日起开始实施的最高人民法院《关于执行(中 华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《解释》)的深入贯彻 执行，原告主体资格问题成为行政审判司法实践中的一个热点和难点问题，而 在这一问题上分歧最大的是对《解释》关于原告资格问题的规定“与具体行政 行为有法律上利害关系”如何理解。本文拟对我国的法律规定与外国的相关法 律规定和做法作一介绍，并结合审判实践提出作者在这一问题上的见解，以使 我们在了解外国行政诉讼原告资格相关规定和历史发展的基础上，对我国的法 律规定和司法解释有一个正确认识与把握，更好地解决实践中遇到的相关问 题。 一、我国关于原告主体资格问题的规定 行政诉讼原告资格是什么人可以以自己的名义向法院提起诉讼，请求法院 审查行政行为并作出相应裁判。只有具备这种资格的人，在其起诉同时符合其 他法定条件(如法院受案范围、诉讼期限等)时，能够启动行政诉讼程序，而 不具备资格的人，则不存在启动诉讼程序的可能性。当然，即使启动诉讼程序 也不意味着有起诉资格的人必定胜诉，因为是否胜诉取决于案件的实质内容和 实体裁判。 在何种情况下，公民、法人或者其他组织才能够提起行政诉讼，《行政诉 讼法》第2条和第41条作了规定。其中，第2条规定，“公民、法人或者其他 组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权 依照本法向人民法院提起诉讼。”而第41条规定，“提起诉讼应当符合下列条 件：(一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组 织；(二)有明确的被告；(i)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人 民法院受案范围和受诉人民法院管辖。” 对上述规定，也有不同的理解和解释。许多人仅根据《行政诉讼法》第2 838程序公正与诉讼制度改革 条规定，主张凡是“认为”具体行政行为侵犯合法权益的公民、法人或者其他 组织即有资格提起行政诉讼。①“认为”是一种主观认识，这种主观认识标准 使得对原告资格的审查形同虚设，显然不符合行政诉讼法的立法原意。 另一种观点认为，“认为”自己的合法权益受到侵犯显然是一种主观认识， 如果对这种主观认识不加以必要的限制，可能会导致滥诉，起诉人对具体行政 行为与其合法权益之间存在的联系应负举证责任。对于不能证明的应裁定不予 受理，而不再进行实体审查。在程序上防止滥诉，有利于提高法院审理行政案 件的有效性和经济性，也可以确保行政权的有效行使和行政管理的正常进行。 为了进一步明确原告主体资格问题，《解释》第11条至第18条作了具体 规定。《解释》对于原告资格理论的发展主要表现之一就是将“有法律上利害 关系”这一概念作了扩大解释，将相邻权人和公平竞争权人、与被诉的行政复 议决定有法律上的利害关系的人、在复议程序中被追加为第三人的人、要求主 管机关追究加害人法律责任的人、与撤销和变更行为有法律上利害关系的人， 都视为与被诉的具体行为有法律上的利害关系的人。②其中，第12条规定， “与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服 的，可以依法提起行政诉讼。” 这～条规定，是《解释》对行政诉讼原告主体资格的概括性规定，在司法 实践中～般作为判断原告有无主体资格的主要依据。本文重点探讨的正是这一 规定，而不是原告主体资格的其他问题。 有法律上的利害关系，这是原告主体资格的本质特征，是《解释》对实践 经验的高度概括，对于指导我们判断原告资格具有十分重大的影响。但对于这 一概念如何正确理解，以及在具体案件中如何判断“有无法律上利害关系”， 又成为～个新的课题。有的同志将其概括为“公民、法人或者其他组织能够证 明自己与被诉的行政行为具有其他公民、法人或其他组织不具有的特别的利害 关系”④。这一概括有很大的参考价值，但实践中仍然感到难以理解和把握 “法律上利害关系”这一概念的内涵。 在办案中，我们注意到了《解释》关于受案范围的排除条款，即第1条第 2款第(6)项规定“对公民、法人或者其他组