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第四篇城市化与农村土地制度改革 土地使用权立法的若干问题 ·高尚全① (中国体制改革研究会，北京 100000) 中国的改革从农村开始，更确切地说，是从农村土地经营制 度的改革开始的。农民家庭承包经营责任制的实施，极大地解放 和发展了农村的生产力，取得了令世人瞩目的成就。但随着时间 的推移，一些深层次问题逐步暴露出来，尤其是农村土地使用权 的法律规范问题已无可回避，必须认真研究解决，在这里提出一 些问题，供大家探讨。 1农村土地使用权立法已势在必行 对农村土地使用权立法的必要性和迫切性，我的看法是用立 法解决土地问题。保证家庭承包经营责任制长期不变，不仅是发 展的需要，也是政治稳定的需要。现有的政策、法律、法规和具 体的制度安排，不适应市场化的发展需要。在包括所有权、使用 权、流转权、收益权、处分权等一系列的权力，也包括国家对土 地用途的管制和执法的地籍管理等方面都存在一些缺陷，加上非 正式的政策和法律对制度安排的影响，导致了农村在第二轮土地 承包中的一些偏差或变异，影响了农民的心理预期和对土地的热 情。在农村土地承包权30年不变的期限问题解决之后，土地权 ①原国家体改委副主任，浙江大学管理学院院长，浙江大学农业现代化与农村 发展研究中心高级顾问。本文根据高尚全2000年5月25日的讲话(第二部分)录音 整理，未经本人审阅。 ·367· 市场化·国际化：新世纪中国农业发展 力的广度和保障问题已上升为主要矛盾，不解决这些矛盾，农村 经济结构的战略性调整和农民增收这两大中心任务是无法完成 的，这些问题已经到非解决不可的时候了。 2农村土地使用权立法方面已取得的共识 经过多年的实践和讨论，现在各方面对农村土地立法和制度 安排的一些重大理论和现实问题的认识已有所提高，立法条件已 经具备。现已取得的共识是： (1)农村土地法律和制度建设的目标和方向是长期化、市场 化、资本化，并应通过立法，保障这一方向的实现。 (2)农村土地集体所有和家庭经营制度有着极强的适应性和 生命力，在相当长的历史时期内二者都不能变，否则要付出极大 的代价。 (3)家庭承包经营其形式可以多样化，在合法和自愿的前提 下，农民可以选择和创新，应允许探索。 (4)农民土地使用权物权化的发展趋势，应当得到法律的认 可。不论法律的名称如何，承包农户应享有占有，利用、收益 权，并且包括使用权、继承权、有偿转让、抵押、人股、联合经 营在内的处分权。 (5)公开、公平、公正分配和承包土地应当成为一个基本的 原则，充分利用市场机制配置土地资源。 (6)土地地力评估和定价已经成为农村土地市场化、资本化 的一个基础，也是培育农村土地市场的一个重要环节。 (7)耕地和非耕地土地资源的利用和管理应当协调统一，纳 入国家的土地利用总体规划。 (8)农村土地立法改革和执法保障是一个重要问题，其中利 益群体成长，特别是农民利益群体的组织和谈判能力的提高，对 提高立法质量和执法监督力度是很重要的方面。 (9)政府在农村土地法制建设中一方面应当要主导立法改 ·368· 第四篇城市化与农村土地制度改革 革，另一方面应当受制和服从于已颁布的法律。 3农村土地使用权立法还须研究和探讨的问题 尽管对上述9个问题的认识已有提高，立法时机比较成熟， 但为了立法，需要进一步研究和探索的问题还有： (1)目前农村土地的主要功能到底如何判断?农村土地的社 会保障功能是在强化还是弱化?这涉及农村土地配置中效率和公 平的关系问题。 (2)未来30年我国农村人口和土地数量到底会怎么变化? 这个不确定因素影响到决策层如何下决心，至少在30年土地使 用权期间调整不调整土地?法律上在多大程度上保障农户的土地 使用权?农村土地使用权主体保留多少土地变动的权力?等等。 (3)具体到30年内调不调整农村土地，存在着三种不同观 点，①大稳定小调整；②对小调整要有严格的限制，③禁止进行 调整，要调整也是以市场的办法解决，在稳定承包权的基础上流 转使用权；新的土