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土地征用之民事透析 郭洁 （辽宁大学法学院沈阳110036） [内容摘要]我国土地征用制度历来重行政规范而轻民事规范，立法对土地征用中有关民事法律关系的调整 未予必要的重视。本文从民事角度，分析了民事法律关系的诸要素在土地征用过程中的处理，提出:扩大土 地补偿费的受益主体，土地征用的客体应包括土地所有权的外的土地他项权利。对禁止征收的客体进行了 具体分析;对土地征用的范围提出了限制性规则。 土地征用是各国通行的协调土地利用中个体权利与公共利益冲突的基本制度。在依行政程序维护国家征用 权同时，是否维护被征用人应有的民事权益，是衡量土地征用制度适当性的基本要求。由于传统计划体制 的影响和物权规范的欠缺，我国土地征用的行政规范重于民事规范，立法对有关民事法律关系的规范未予 必要的重视，导致民事调整不足。本文从民事角度透析土地征用关系之诸要素，以图相关制度之完善。 一、土地补偿费之受益主体 土地补偿费是征地费用的主要部分。无论征用农村土地还是城镇土地，土地补偿费都是土地权利人对土地 征用人请求权的基本内容。虽然，土地征用权的发生和土地补偿费支付均依严格的行政程序，但土地补偿 费请求权却具有突出的民事权利特征。 首先，土地补偿费是以土地为客体，依所有权或其他物权的物上代位权发生的民事权利。其目的是补偿与 被征用客体有直接关联的经济损失，保护土地权利人具有财产内容的民事利益．同时，土地征用补偿原因 不同于民法上基于侵权行为，而是基于合法的行政征用权发生。 其次，土地补偿费不同于安置补偿费，后者用于安置土地上的劳动就业和农民的养老，具有极强的社会保 障功能，其公法属性十分突出；另外，安置补偿费还可以用安置劳动力就业的方式置换，不以实际支付为 绝对原则．而土地补偿费原则上要求实际支付，并按土地交易价值作出评估、确认，所以，土地补偿费支 付是民事关系实现的结果．土地补偿费的民事属性要求依民事规则确定其受益主体。在我国，土地征用的 对象分为城镇国有土地和农村集体所有土地，由于两种财产的法律调整规则不同，土地征用时，土地补偿 费的支付呈现截然不同的效果，进而暴露出诸多问题。 （一）征用城镇土地。《城市房屋拆迁管理条例》仅规定了因城市规划和公共设施建设拆迁建筑物时房屋 和附属物补偿或重建制度，未单独规定土地使用权的补偿问题。在实践中，由于土地补偿费未独立计入征 用补偿项目，通常征用人与土地使用人之间仅以建筑物为核心达成补偿协议，导致土地使用权补偿被建筑 物补偿所吸收，土地所有人应有的土地收入转归建筑物所有人，建筑物所有人依土地使用权的级差地租收 入独占全部征用利益，房屋所有人利用位于商业繁华地段的房产向土地征用人索要高价已成为城市开发中 房屋迁拆案件的主要类型，导致房产的价值核心构成并非房产价值本身而是土地使用权产生的不动产收益， 在土地与建筑物分属不同权利主体时，建筑物权利人不当地占有土地权利人的利益。形成上述现象的原因 在于：首先，我国实行房地产一体化即地随房走、房随地走的规则，房产权利与土地权利尚未分离。其次， 城镇土地使用权归国家所有，因公益目的征用土地符合国家根本利益，土地所有人的利益与被征用的土地 利益融为一体，立法忽略了不同利益主体补偿费区分问题。 本人认为，征用城镇国有土地使用权时，法律应确定土地使用权和建筑物、附属物分别补偿制度，明确补 偿费的受益主体，并公平合理地将土地使用权的价值从建筑物价值中分离转归土地所有人即国家所有。其 理由是，首先，建筑物与所依附的土地在法律上和经济上系互相独立之物，利益关系上可分离动作，房权 吸收地权不利于保护土地所有人的正当权益。其次，公共利益并不等于国家利益，尤其在我国，国家所有 权体现为不同行政区域内的政府主管机关代表的相对独立地方利益，而公共利益并不局限于或等同于地方 利益。再次，城镇土地无论是商业性用地还是生活性用地，土地均发挥着创造商品价值的作用，并在土地 使用中转化为土地使用人所有的建筑物的价值，所以，土地占有人因征地而转移土地权益对，土地所有人 的收取土地应有的经济利益。 (二)征用农村集体所有地。根据《土地管理法实施细则》第26条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所 有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及苗青所有者所有。土地补偿费的法律规定虽已见诸明文，但 由于现行规则关于集体所有权的法律界定不清，土地补偿费的利益归属尚存疑问。依《土地管理法》规定， 集体土地所有权有三种形式：乡镇农民集体所有、村农民集体所有和村内农村集体经济组织所有，其财产 分别由乡镇、村集体经济组织、村民委员会或