土地整理中有关宏观调控法律问题研究.pdfVIP

土地整理中有关宏观调控法律问题研究 江苏省土地整理中心王烨陶 镕 当代社会经济发展中，人口、资源、环境是三个基本要素，“控制人口增长，保护自然资 源，保持良好生态环境”是我国的基本国策。土地整理是土地主权性地权之一，旨在保护 土地资源，防灾除害，改善生态环境，提高土地利用率和产出率，保障土地资源的可持续利 用，为人类社会及其子孙创造良好的生活生产条件，实现其安全、幸福的生存权。 土地整理是土地资源的重新配置过程，是补充耕地的有效途径。在市场经济体制下， 资源配置在很大程度上是通过法律实现的，但与行政配置和法律配置所不同的是，法律制 度框架下的土地资源配置不再是简单地用行政手段或法律直接决定资源的流向和使用方 式，而是通过法律设定出资源配置制度框架并由此决定资源的流向和利用方式。法律的 这种设定，是基于土地资源的基本属性，社会发展的客观需要和市场经济的内在要求作出 的，究其实质，是一种规范、有序的市场运作，或者说是以市场配置为内核的法律形式。可 见，完善的法律制度是资源有效配置的前提。在土地整理过程中，除土地权属交动、土地 置换等整理结果等受微观的民事法律调整之外，土地整理的发动、过程控制等主要方面因 依赖宏观的政府干预而必然受宏观调控法律规范。目前我国有关土地管理的法律法规仅 规定了土地整理的法律原则，缺少具体的宏观调控法律制度，影响了土地整理的法制化运 作，因此完善相关立法为当务之急。 土地整理在不同的国家、不同的时期有不同的要求。一般来说，土地整理分为农村土 地整理和城市土地整理即旧城改造，本文主要探讨农村土地整理及其宏观法律调控问题。 2005年2月7日，国土资源部下发了《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》o 该《通知》进一步明确了当前和今后一个时期内土地开发整理工作方向和重点是，以提高 农业综合生产能力为出发点，大力开展基本农田整理，促进补充耕地数量、质量、生态三者 统一。笔者认为，土地整理工作是功在当代，利在千秋的事业。加快对土地整理中有关宏 观调控法律问题研究，是实现国家土地整理目标，协调国土资源开发、环境保护与社会经 济可持续发展的根本保障。 一、宏观调控法律制度对土地整理的调控作用 现阶段我国的土地整理一般集中在农用地整理上，即在一定地域，按照土地利用总体 一33— 江苏省土地学会土地学术年会(--OO五年度)论文集 规划，合理组织土地的利用方式，对田、水、路、林、村等进行综合整治的措施和手段。 土地整理是13世纪以来国外通行的土地资源开发制度。目前，世界上大多数国家都 已开展了土地整理工作，并带来了巨大的经济、社会效益和生态效益。我国土地整理始于 20世纪90年代中期。开展土地整理，实行山、水、田、林、路、村的综合整治，可以增加耕地 面积，提高土地利用率。在土地整理过程中，若与村镇改造、乡镇企业建设、小流域治理、 农田基本建设、旧城改造、盘活城市存量土地等相结合，则可以显著提高土地整理的效率 和效果。据调查，目前通过土地整理，可以使我国的耕地面积增加约533万一733万公顷。 从历史演进来看，各国的土地整理大多经历了宏观调控法介入和不断强化的过程。 近代社会，在天赋人权观点的基础上，土地权利表现为民法上的具有绝对性和排他效力的 物权，国家具有保护土地私权的义务，而缺乏干预土地私权的权利。土地整理一方面被单 纯限于简单的土地合并；另一方面，仅作为限制土地私有权的例外。土地整理的公益价值 取向和宏观调控法律理念没有融入土地法之中。例如，16世纪初到19世纪末，是德国简 单的土地整理阶段。由于土地私有和继承不断分割，农地规模迸一步破碎、零散，农地权 利人自发地按规模经营的要求归并土地。由于整理行为的私人特性，缺少国家的宏观法 律调控，缺少政府规划和整体考虑，导致土地整理未顾及土地的生态环境，使德国的生态 环境遭到严重破坏。到了现代社会，土地资源的公共物品属性和可持续发展的理念，使土 地整理由以私人为主的自发行为转交为以政府为主的社会化活动，宏观调控法开始介入 土地整理过程。由于二战后经济飞跃与人口迅速扩张，特别是土地资源的过度利用，各地 区的经济、生态和环境平衡系统不断被破坏，土地整理与环境、生态资源保护开始了一体 化法律保护进程。土地整理的重点转变为促进全局性、地区性经济发展，保护和改善生态 环境。由此，土地整理的宏观调控法也在西方国家纷纷出台。在美国，从联邦政府到县、 州、市，自上而下都有配