公共管理学公共管理的过程.docVIP

第五章 公共管理的过程 [本章学习要点]一、公共政策的概念、性质二、公共政策与公共管理的关系三、公共政策的过程，即设计、执行、评估、修正与终止四、公共权力与领导五、领导方式与效能六、公共管理中的激励与控制 公 共管理学是在公共行政学的基础上学习借鉴企业管理方法来管理公共组织，具有显著的管理学特征。公共管理从属于一般管理过程，同样具有政策制定、执行、领 导、控制、创新等基本环节。本章通过对公共管理过程中的公共政策设计、执行与评估以及公共管理中的领导等重要的、基本的环节的探讨，使我们对公共政策、公 共管理中的领导等管理过程有一个基本的了解。 第一节 公共政策的设计、 执行与评估 现 代社会中，公共问题层出不穷，而且性质越来越严重，解决和处理的难度和复杂程度较以往大大增加。公共组织及其管理者如何及时发现公共问题，提出行动方案， 从而化解问题，也是公共管理的重要职责所在。公共政策是各级公共组织(尤其是政府等权威机构)在职能范围之内为了解决和处理公共问题，经过政治协调和管理 过程，达成公共利益或公共目标的过程。在此过程中所制定和实施的各种行动方案以及发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和，是公共政 策的主要表现形式。政策问题、政策议程、政策规划和设计、政策执行、政策评估、政策修正或调整、政策终结等过程，构成了公共政策的基本内容。 一、公共政策与公共管理在公共管理领域中，公共政策越来越受到重视，已经成为公共管理学研究的核心内容之一。公共政策是公共组织(尤其是政府组织)管理国家和社会公共事务的重要准则，是公共管理实践的灵魂。1．公共政策概念（1）从公共政策制定过程看公共政策。公共政策研究最早是在政治学中兴起的，公共政策的早期学者兰尼认为，“至少从1945年以来，美国的政治学家们就将 他们的职业注意力主要集中于制定公共政策的过程，而不是它们的内容”。早期的公共政策研究主要是从公共政策制定的角度看公共政策，强调公共政策的政治过 程。主张政治一公共行政分开的学者古德诺(Frank J．Goodnow)认为，“政治涉及的是政策和表达国家的意愿”，而行政“涉及的是政策的实施”。这种观点主要是将公共政策视同一些法律和法规，而这些 法律与法规又是政治家们制定出来的并由公共管理者执行的。这种观点过于狭隘，仅将公共政策局限于公共政策的制定过程，甚至于只是一些法律、法规。也有学者 从具体制定政策的角度去界定公共政策，如戴伊(Dye)认为“公共政策是政府所选择去做或不做的任何事情”。事实上，制定公共政策的主体不只是政治家，还 有各个利益团体、阶层、社会公众等；执行公共政策的不仅是公共管理者，也包括政治家、各利益团体和社会公众等。（2）从公共政策的职能看公共政策。美国学者帕拉洛认为公共政策是对资源的战略性运用，以减轻国家的问题或政府的忧虑。持类似观点的政治学家伊斯顿 (DavidEaston)认为公共政策是政府对社会上的价值所作的权威性的分配(Authoritative Allocation)。这里，所谓的“价值’’系社会上一般人认为有价值、想得到的有形或无形的东西，诸如权力、财富、技能、知识、安全与声誉等。这些 观点强调公共政策对资源或价值的分配作用和功能。（3）从公共政策的目标导向看公共政策。有学者从公共政策的目标和价值导向的角度去界定公共政策，认为公共政策是“执行公共计划以实现社会目标的政治决定 ”。拉斯韦尔(Harold D．Lasswell)指出，政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”，强调政策是为某种特定目标而制定和实施的一种计划。中国的部分学者也赞同这 种观点，认为“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”。（4）从公共政策的全过程看公共政策。公共政策问题的提出，公共政策制定、执行、评估、调整、终结的整个过程，构成了公共政策的全部内容。持“过程论”的 学者认为，公共政策过程是一个复杂的系统，不能孤立地看问题，应全面认识和掌握公共政策的整个过程。尤其是应该注意到公共管理者在公共政策过程中的作用。 以往的公共政策过程存在的缺陷，正如瑞尼(Rainey)所指出的那样，是“过于看重政策决定以及政策形成和贯彻的广泛过程，而忽视在这些过程中组织实体 的管理者的实践和作用”。关于公共政策的定义有许多种，概括起来可以归纳为两大类：一类观点认为，公共政策是公共决策的产品，仅局限于公共政策的制定过程与结果，包括公共政策制定 过程中的政策目标选择、价值导向、法律法规等结果；另一类观点认为，公共政策是一个过程，它与公共管理融合在一起，难分彼此，是一种动态的过程。这一观点 包括公共政策制定及其结果，公共政策作用和效果的评估等。第一类观点强调公共政策是处理公共