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财贸研究 2006 . 2 论失地农民社会保障制度的构建 赵新龙 （安徽财经大学，安徽 蚌埠23304 1 ） 摘 要：失地农民社会保障问题伴随着城镇化的发展而日渐突出，并成为社会关注和政策讨论 的焦点，一旦处理不好，容易激化社会矛盾。本文在解析失地农民利益流失及其原因的现实基础 上，运用经济学理论分析了失地农民社会保障制度的供给与需求，根据政府财力和失地农民数量等 客观条件，探讨了失地农民社会保障制度的构建，并提出了相应的政策建议。 关键词：失地农民；失地农民社会保障；养老保障 当前，我国失地农民的总量已超过4000 万，预计到2020 年，还会有4000 余万人进入失地农民的行 2004 ）。如此大规模的失地农民陆续涌入社会，对当前发展经济、稳定社会、消除贫困、构建 列（张时飞， 和谐社会无疑是一个严峻考验，这是摆在各级政府面前、必须尽快加以解决的重大现实问题。 一、失地农民的利益流失与原因分析 在城市化进程中，失地农民的损失是巨大的，失去的不仅仅是土地，与之相伴的还有天然的社会保 障、致富资本以及一系列的权利和利益。 （一）失地农民的利益流失分析 1. 失去了最宝贵的家庭财富和致富资本。第一，《农村土地承包法》强调农民家庭土地承包经营权 的稳定性、排他性和自主性，把土地的使用权、流转权、收益权、继承权等权益赋予了农民个人，这意味着 国家从法律层面上把土地的财产权赋予农民。因此，失地对农民来说就是失财，是失去家庭中价值最高 的一笔财富———“30 年不变的家庭承包经营权”。第二，农民在失去土地的同时，也失去了房屋住宅。 房屋住宅对许多农民来说，不仅是安身之所，而且是家庭经济收入的重要来源。第三，农民在失去土地 的同时，也失去了一种投资的资本。随着经济发展和社会进步，土地的资本增值功能日益凸显。土地是 不可再生资本，随着农业产业结构战略性调整和都市型、生态型农业的发展，农民土地收益增长很快。 2 . 失去了最基本的就业岗位。我国农村土地制度为农民提供了天然的就业保障，无论素质高低，农 民有了土地，就有了就业岗位。尽管现在农村就业具有多元化和兼业化的特点，一部分农民脱离农业领 域，或成为兼工、兼商的社会成员，但土地仍然是他们“失业”后或年老时的最后依靠。目前，对于绝大 多数农民来说，特别是大龄农民，土地仍是他们最基本的就业岗位和赖以生存的基础。 3. 失去了社会保障。我国农村土地不仅具有经济价值，还具有很强的社会和政治功能。现阶段，我 国的农村土地制度，实际上也是农村社会保障制度，即就业、养老保障和最低生活保障的依托。农民承 包的小块土地至少可以保证农民有活干，有饭吃。一方面，土地是农民安身立命之本，是农民赖以生存 的物质载体，失去了土地也就失去了社会保障权；另一方面，农民在失地的同时也失去了农民身份和土 收稿日期：2006 02 25 作者简介：赵新龙（1980 ），男，安徽阜阳人，安徽财经大学教师，主要研究方向为农村法制、经济法。 基金项目：本文为国家社会科学基金项目“我国农村社会保障问题研究”（03BJL0 13 ）的研究成果之一。 — 72 — 地绩效福利，但并未同时获得与城市居民同等的福利待遇。失地农民实际上成了种田无地、上班无岗、 低保无份的“三无游民”。 （二）失地农民利益受损原因分析 城市化进程本应是农村与城市互惠双赢的过程，失地农民的产生是正常现象。而我国失地农民在 为城市化进程做出巨大贡献之后，不仅没有享受到现代城市文明，反而成为“三无游民”，这是由征地过 程中存在的种种弊端所造成的。 1. 征地补偿标准低，补偿款被层层截留。根据《土地管理法》，对农民的补偿总计为该耕地被征前 ! 三年平均产值的10 ~ 16 倍，最多不超过30 倍 。按照这个标准，农民土地现金补偿通常在每亩15 万元 ~ 35 万元。其补偿标准不仅偏低，还会出现政府“暗箱操作”、“寻租”等政府与民争利行为，导致补偿 款被层层截留，扭曲了利益主体之间的土地收益分配机制。有关调查资料显示，在土地因用途转变而增 值的土地收益分配中，地方政府大约获得60% ~ 70% ，村级集体组织获得25% ~ 30