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关于构建土地基金制度的思考 南京市国土资源局第一分局 田 园 关键词： 土地基金制度设计障碍因素 随着土地储备制度在各地的推广-9实施，土地基金作为一条解决土地储备制度在实 际运作过程中的启动资金问题的途径也被各个城市所采用。然而目前我国一般城市的做 法是：政府拨付一定的启动资金，再向银行贷款，收益后逐步加大自有资金，最后形成全部 土地基金。然而这种单一性的融资渠道，虽然能满足土地储备机制发展初期的需要，但实 际上尚未形成有效的资金筹措机制，而且存在较大的风险。特别是在央行紧缩了向各地 土地储备机构的贷款后，如何建立有效的土地基金制度体系便成为了亟待解决的问题。 1 发展进程与现状 我国土地基金制度的建立是伴随着城市土地使用制度改革而发展起来的。在1988 年我国开始实行“有偿、有期限、可流转”的土地使用制度后一些城市先后进行了建立土地 基金机制的实践探索，如：深圳建立土地开发基金以加快经济特区建设；上海使用土地出 让金改造旧城区等等，都收到了良好的效果。到了2001年国务院发出《关于加强国有资 产管理的通知》，要求严格控制建设用地供应总量，实行国有土地有偿使用制度，大力推行 国有土地使用权招标拍卖，规范土地审批的行政行为，以切实防止国有土地资产流失。土 地基金在这个时候才真正建立起来。根据资金来源和运作方式可以把现行的土地基金划 分为以下四类： 1．1 行政主导型 即政府注入部分启动资金作为资本金，土地储备机构再从银行贷款来收购土地，所需 资金进行封闭运行，所得到的收益全部或部分作为土地储备的资本金。杭州、青岛等地采 用这种运作方式。 1．2 市场主导型 指：从征用土地或依法收回土地入手，不断增加收购储备资本的原始积累，滚动发展。 这种运作方式以上海为代表，其资金主要由财政拨款、银行贷款、自由资金、土地收购补偿 费和前期开发费的返回、土地增值部分按一定比例的返回等部分组成。需要指出的是其 贷款是短期的抵押贷款，与杭州等地采用的信用贷款有一定的区别，融资成本较高。 -．——295．·-—— 江苏省土地学会土地学术年会(二oO五年度)论文集 1．3 资本运作型 这是一种国际通行的做法，我国的深圳特区就采用了这用方式：建立土地基金制度， 管理与经营土地资产同时进行。深圳市政府于1988年设立土地开发基金，其基金由土地 开发与城市配套设施金、土地使用费、土地增值费以及土地上的其他收益构成。土地使用 者应缴纳的土地使用权出让金、土地开发与城市配套设施金，经市政府批准用作国有资产 的、或者土地管理部门以土地使用权投资的，以投资占企业总资产的比例折为股本，其收 益列入土地开发基金。 1．4 准金融型 国务院在处置海南积压房地产试点工作中，提出以“换地权益书”有偿收回土地使用 权的闲置土地处理政策o《海南经济特区换地权益书管理办法》第二条规定：“换地权益书 是政府收回土地使用权时，核发给土地权益人的法律凭证”，“换地权益书持有者可以凭借 该凭证从政府换回与换地权益书面值等价的土地权益”。“换地权益书”除了具有换地的 功能外，还具有让渡、偿还债务、担保债权等功能。由此可见，“换地权益书”是一种债权的 法定凭证，或者说是一种有价证券。 土地储备的过程既是土地流转的过程也是资金循环的过程，在实际运作中需要大量 的资金加以支撑，于是资金的良性循环就成为了土地储备的关键。然而不管是上述的哪 种基金模式，从土地金融的角度来看都属于财政拨款、银行贷款、土地收益留成的简单型 融资模式和土地预出让、土地置换、换地权益书的扩大型融资模式。实践证明这已经不能 满足土地储备的资金需求，影响了储备的规模，同时也会增加了储备的风险。特别是2003 年6月央行下发了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，该通知提出必须规范 对政府土地储备机构贷款的管理，在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，审慎发放此类 贷款。并规定对土地储备机构发放的贷款必须为抵押贷款，贷款期限最长不得超过1年。 这就提高了通过银行贷款融资的门槛，向土地基金提出了更高的要求，于是要想确保土地 收购储备制度的良性运行，土地基金制度的创新和发展成了必然趋势。 2 制度设计 土地基金是基金的一种形式，是指以土地资源为载体，服务于土地资源的合理开发和 利用，以促进城市公共基础设施建设而设立的专门基金。狭义丙