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依法行使重大事项决定权的基层思考——以苏州市吴中区为例
依法行使重大事项决定权的基层思考——以苏州市吴中区为例
张炳华
苏州市吴中区人大常委会
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党的十八届三中全会提出, 要健全人大讨论、决定重大事项制度, 各级政府重大决策出台前向本级人大报告。今年1月, 党中央下发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》, 对落实全会精神作出了顶层设计。今年全国两会期间, 张德江委员长要求江苏在讨论决定重大事项方面带头作出示范。随后, 江苏省委、苏州市委纷纷出台实施办法, 省人大常委会通过了新修订的《江苏省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的决定》, 精准对焦, 从各自层面上做实了重大事项决定权的“路线图”, 确保法定权力落地生根。
作为县级人大, 要立足区情实际, 在依法行使重大事项决定权方面破题, 扎实推进全区人大工作与时俱进, 彰显地方国家权力机关“聚焦富民、监督惠民、履职为民”的实效。
健全重大事项决定权对于县级人大的重要意义
根据宪法和地方组织法规定, 县级以上地方各级人大及其常委会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项, 即行使重大事项决定权。这类职权主要包括:审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告;讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族工作的重大事项等。
地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权, 是由我国的政体所决定的, 是一切权力属于人民的具体体现。重大事项决定权的行使, 代表了人民的根本利益, 集中体现了人民的智慧和意志, 反映了人民当家作主、管理国家事务的社会主义民主政治的本质内容。它具有严格的法定性、广泛的人民性和极大的权威性, 是体现人大及其常委会作为地方国家权力机关特征的一项重要职权。
对于县级人大来说, 由于没有立法权, 地方组织法所规定的县级人大的一系列权力落实起来就有难度, 本行政区域内的一些重要工作的主导权就无法汇集到权力机关的手中。因此, 依法科学行使重大事项决定权, 更加迫切和重要。任何一项重大决策的出台, 多少存在着风险, 而县级人大常委会通过行使重大事项决定权, 多了“一道关”, 能够使决策更加科学民主、更加符合发展实际、更加满足群众诉求, 也有利于充分发挥人大职能作用, 确保人民赋予的权力真正落到实处。
依法科学行使重大事项权的实践及困惑
近年来, 县级人大及其常委会在重大事项决定权的行使上都进行了不同程度的探索和实践, 取得了一些成效, 但由于多种因素的影响, 与监督权等其他职权运用相比, 仍然是薄弱环节, 还存在很多问题。
作出决议决定“规定动作”多、“自选动作”少。从所作出的决议决定情况看, 总体上法律有明确规定的行使得多, 法律原则未规定或未明确规定的“自选动作”少, 更谈不上“创新动作”。以苏州市吴中区人大常委会为例, 累计作出各类重大事项决议决定120余件, 程序性的决议决定占绝大部分。受主客观因素影响, 主动作出决议决定的少, 往往是区委和“一府两院”根据工作需要提请作出的。近年来, 区人大常委会着力激活重大事项决定权的“休眠”状态, 在宪法和法律框架内, 对行使重大事项权进行了积极探索, 主动作为、创新作为。比如, 2015年初, 区人代会上作出了深入推进美丽乡村建设的决定, 切实保障了区委重大决策转化为全区人民的共同行动。讨论和决定重大事项决定权实现了从区级向乡镇的延伸, 东山镇、光福镇人大分别针对农村宅基地建房、村庄房屋翻建等民生热点、难点和焦点, 通过人代会决议的形式讨论、决定重大事项, 更好地推进问题解决。全区上下形成了整体探索、合力推进的良好氛围, 重大事项决定权在吴中落地生根, 有了深厚的基础。
在行使重大事项权的实践中也遇到一些问题, 比如, 相对监督权、任免权而言, 重大事项决定权存在利用率较低、行使不充分、作用尚未充分发挥等问题。尤其, 作出的决议决定, 大部分都是针对有关法律中明确列举的程序性事项, 而对涉及经济社会发展的实体性重大事项进行讨论并作出决定的数量则较为有限, 大部分都是“要我决定”, 不是“我要决定”。究其原因:一是概念方面存在争议。“重大”是一个相对的概念, “重大事项”定义模糊、边界不明, 而且对于不同的区域、层级, 具有不同的范畴。宪法和地方组织法作出的规定过于笼统, 缺乏明晰的顶层设计, “重大事项”的界定一直存在争议。二是认识方面存在偏差。长期以来, “党委决策、政府执行、人大监督”的权力运作模式占据主流, 许多人认为“人大工作=监督工作”, 作决定应该是党委的事。甚至个别人大干部, 也受“党委决策”的习惯
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