我国农业面源污染的法律控制(2)研究.pdfVIP

我国农业面源污染的法律控制 胡 斌 林安薇 （武汉大学环境法研究所，武汉430072） 摘要：日益严重的农业面源污染已成为制约我国农业和农村可持续发展的重要因素。 本文首先分析了造成我国农业面源污染的原因，并对农业面源污染的特点做了归纳。在此基 础上，本文提出了完善我国农业面源污染防治立法的具体建议，认为我国农业面源污染防治 立法的内容可从以下几个方面进行完善：明确相关部门的职责权限，并建立相应的协调机制； 建立针对农产品生产过程的环境影响评价制度；建立针对农产品生产过程的清洁生产制度； 完善农产品的环境标志制度；建立农业生态补偿制度；在农业面源污染防治领域实行绿色税 制；构建农民参与农业面源污染防治能力的培育体系。 关键词：农业面源污染 立法 改革开放以来，随着我国经济、社会的迅猛发展，农业也取得了举世瞩目的成就，以 不到世界 10%的耕地，基本解决了世界22%人口的吃饭问题。但我国农业整体水平不高，科技 含量和农民的环保意识较低，特别是日益严重的农业面源污染已成为制约我国农业和农村可 持续发展的重要因素。我国农业面源污染的严重性主要表现在水、大气、土壤等方面。一般 而言，农业面源污染是指在农业生产活动中，氮素和磷素等营养物质、农药以及其他有机或 无机污染物质，通过农田的地表径流、农田渗漏或挥发作用，形成的污染，主要包括农药污 染、化肥污染、农膜污染、秸秆污染、集约化养殖场污染以及污水灌溉带来的污染。 一、 造成农业面源污染的原因 造成农业面源污染的原因涉及到社会、经济和技术多个层面，笔者认为主要有以下几 个： 1．由于长期的城乡分割，使得农村人口过多，加剧了人口与资源之间的紧张关系。 随着城市化进程的发展，农村流动人口向非农产业和城镇转移，中国农业劳动者的比例从 1978年的82%下降到目前的48%左右，城市化率从 19%上升到36%左右， 但农村人口的现有 比例仍然过大，巨大规模的农村人口不仅在客观上扩大了农业面源污染的乘数效应，而且构 成了对于环境资源的巨大压力。而且，农村中的精英分子竭尽所能地流向城市，从而导致农 村中从业人员的素质较低，掌握环境知识的能力较弱，环境保护意识较差。另外，我国现有 近 1.5亿的农民在外务工，很多农民只能自己务工，而把老人、配偶和子女留在了农村，形 成了所谓的“留守家庭”。这些情况无疑对防治农业面源污染雪上加霜。 2．城乡差距持续扩大，很多农村居民无论从绝对意义上还是从相对意义上，都还处 于贫困状态，面临着生存和改善生活的压力，从而无力顾及污染控制。研究发现，在“生产 发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这五个方面中，农民表示最关注村容整 洁的仅占5.4%，而最关注生产发展、生活宽裕、乡风文明、管理民主这四个方面的比例分别 为45.0%、37.9%、5.6%、6.2%，这些数据显示，农民对村容整洁的关注程度并不高，更关注 的生产和生活条件的改善。 同时，农村的环境保护长期受到忽视，环保政策、环保机构、环 保人员以及环保基础设施均供给不足，这是农业面源污染失控的一个重要背景。中国的环保 工作从一开始就把重点放在大城市、大工业和大工程上，自20世纪80年代以来，政府针对 城市环境问题制定和实施了一系列相关的法律政策，如现行的 《大气污染防治法》、《水污染 防治法》等都是以城市为中心而设计的，而有关农村、农业的环境政策和法律法规却很不健 全，甚至存在诸多空白。更为重要的是，在环境治理的基础设施方面，农村也远远落后于城 市。落后的基础设施与日益加大的污染负荷之间的矛盾日益突出，直接导致了农业面源污染 的加剧。 3．现代农业生产方式中对化肥和农药的过度依赖是我国农业面源污染的主要原因。 当前我国农业生产过分依赖化肥和农药，忽视了自然生态的运行规律，因而不仅打破了自然 1383 界的生物链，还形成了人与自然之间的对立关系。 4．当前的土地承包制度造成了农业生产的“掠夺式”。我国耕地的承包期为30年， 这种“半截子产权”使得农民不愿意长线投资，很多农民采取“三重三轻”的态度，即：重 产出，轻投入；重无机肥，轻有机肥；重用地，轻养地。在这种“掠夺式”的生产模式下， 农民将自己的目标看成是最高的目标，为了生产出更多的农产品，更加依赖化肥、农药、除 草剂等化学试剂，不注重对各种生态要素关