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推动规范性文件备案审查工作的规范化制度化 工作研讨 开展规范性文件备案审查工 作是法律赋予各级人大常委会的 一 项重要职权,是加强法律监督, 维护国家法制统一的需要,是维护 最广大人民群众根本利益的重要 手段.海南省人大常委会根据立法 法和监督法的规定,积极推动规范 性文件备案审查工作的规范化,制 度化. 一 ,建章立制,设立机构 海南省人大常委会的规范性 文件备案审查工作始于1996年. 省政府于1996年开始将规章报送 谬南 海南省编制委员会批准,海南省人 大常委会在法工委内设规章备案 处,作为专门的规范性文件备案审 查机构.该机构成立后,法工委即 根据我省人大常委会机构设置的 实际情况,对规章的备案审查程序 进行完善,着手起草《规章备案审 查工作规程》,同年9月,经省人大 常委会主任会议审议通过执行. 2008年9月,省人大常委会主任会 议又审议通过了《规范性文件备案 审查工作规程》,健全了省人大常 委会对规范性文件的备案审查工 作程序.目前,省人大法工委已对 法》,《海南省人民政府关于规范企 业参与土地成片开发的通知》,《海 南省鼓励人才到少数民族和贫困 地区工作的若干规定》,《海南省人 民政府关于推进水价改革促进节 约用水保护水资源的实施意见》 等.如果仅仅依照公文的外在形式 来确定备案审查范围,则会出现规 范对象缺位的问题,使备案审查工 作流于形式,甚至难以开展.我省 在确定备案审查范围时,主要从以 下几方面考虑:一是文件制定的主 体.根据地方组织法,立法法和监 督法的有关规定,我们将报送省人 推动规范性文件备案 审查工作的规范化制度化 省人大常委会备案,省人大常委会 法工委曾就《海南经济特区城镇从 业人员医疗保险条例实施细则》中 的有关问题向省政府有关部门反 馈过意见.1998年省人大常委会制 定《海南省各级人民代表大会常务 委员会监督条例》,将规范性文件 的审查专设一章作了规定.2000 年,省人大常委会制定了《海南省 人民代表大会常务委员会审查备 案规章规定》,对规章的备案审查 程序作了具体规范.但在实践中, 该两项法规未得到有效的实施.除 省政府制定的规章报送省人大常 委会备案外,其他规范性文件均未 按规定报送备案,而且,省人大常 委会对报送备案的规章基本上是 “备而不审”,规范性文件备案审查 工作未步人正轨.2006年5月,经 46够南大第12期 HAINANRENDA 邓云秀 23件规章和7件省政府的规范性 文件进行了初步审查,即将全面开 展对省政府和市县人大常委会制 定的规范性文件的备案审查工作. 二,结合实际,合理确定备 案审查范围 根据立法法和监督法的规定, 须报省人大常委会备案审查的规 范性文件的形式有4类,即规章, 决议,决定,命令.但在实际工作 中,政府用以制发规范性文件的形 式很多,且时常出现行文形式不规 范的现象,规章以外的其他规范性 文件的外在形式包括公告,通告, 通知,细则,规定,办法,会议纪要, 意见,实施方案等,以决定,命令两 个形式出现的极少.例如,《海南省 征地补偿费分配使用管理暂行办 大常委会备案审查的范围首先限 定在省政府和市县人大及其常委 会制定的规范性文件.二是规范性 文件的内在特征.我们认为,需要 备案审查的规范性文件应当具备 以下基本特征:(一)外部性.规范 性文件的内容涉及到公民,法人或 者其他组织的权利义务关系的规 范和调整.(二)普遍适用性.规范 性文件规范的对象是不特定的人, 而不是针对特定人和特定事做出 的决定或者规定.(三)公开性.规 范性文件必须依法向社会公布,没 有向社会公开发布的规范性文件 不具有约束力,不得作为行政的依 据.(四)强制性.规范性文件一旦 经有权机关按照法定程序制定并 向社会公布,就具有普遍约束力, 违者将承担一定的法律后果.因 此,我们将规范性文件定义为政府 和人大常委会依照法定权限和程 序制定发布,涉及公民,法人和其 他组织权利义务,具有普遍约束力 的文件.应当报省人大常委会备案 审查的规范性文件主要有三类, 即:政府规章;省人民政府发布的 决定,命令,包括具有普遍约束力 的规定,办法,意见,通知等;市县 人大及其常委会作出的决议,决 定 三,合法性与合理性相结 合,细化备案审查的标准 根据立法法和监督法的规定, 对规范性文件除进行合法性审查 外,还要审查其是否合理,适当.因 此,我们将审查标准分为合法性标 准和合理性标准,细化为五种情 形:(一)超越立法权限;(二)与宪 法,法律,法规或者省人大及其常 委会作出的决议,决定相抵触; (三)不同规范性文件之间对同一 事项的规定不一致;(四)违背法定 程序;(五)有其他不适当的情形, 应当予以撤销. 在审查实践中,我们重点进行 合法性审查,主要从以下几个方面 着手:1,对规范性文