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我国国家公园建设的总体战略与推进路线图设计-环境生态论文 我国国家公园建设的总体战略与推进路线图设计 文／王夏晖 摘要 国家公园是我国政府为合理保护和利用自然生态系统、特色景观与历史文化资源，在充分借鉴国际经验基础上，探索实施的区域生态保护熏大举措，是我国原有自然保护地体系的重要补充和“升级版”。本文在回顾和总结国内外国家公园建设实践基础上，针对当前我国各类自然保护地交叉重叠、多头管理、综合效益未充分体现等问题，对今后一个时期我国国家公园建设定位、总体战略和实施路线图进行了设计。 关键词 国家公园；总体战略；自然保护地：路线图 党的十八届三中全会从国家治理体系和治理能力现代化的目标出发，提出了建立国家公园体制这一生态文明制度建设的重要改革举措。中国是世界上自然文化遗产最为丰富、最具特色的国家之一，借鉴国际成熟的国家公园制度，结合我国国情和自然文化遗产地域特色，创新生态环境保护手段，增强生态产品供给能力，是我国生态环境管理体制改革的必然趋势。 经过100多年的发展，“国家公园”已经成为一项具有世界性和全人类性的自然文化保护运动，形成了一系列卓有成效的保护思想和保护模式，衍生出“保护区”“世界遗产”等诸多生态保护区域概念。全球已有200多个国家和地区建立了较为完整的自然保护地体系，截至2014年7月，根据世界自然保护联盟和联合国环境规划署统计，全世界的国家公园已达5000余处。近年来，国家公园呈现出一些新的发展态势，保护对象从特殊景观保护走向生态系统保护，保护方法从被动保护走向主动保护，保护主体从一方参与走向多方合作，保护空间从分散保护走向整体保护。大量实践证明，国家公园制度行之有效、普遍适用，体现了保护与开发“双赢”的思想，实现了自然文化资源保护与改善社区居民生活质量双重目标。国家公园建设已成为衡量一个国家和地区可持续发展水平的重要标志。 当前，我国国家公园探索和实践逐步展开，国家发改委联合12个部门发布《建立国家公园体制试点方案》，选定9个省市开展国家公园试点，与美国保尔森基金会签署框架协议，启动为期3年的国家公园建设合作。2015年5月发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设意见》提出“建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”，这标志着我国各类自然保护地进入整合和统筹的历史时期，需要在明晰内涵、总结经验、立足国情的基础上，制定我国国家公园建设总体战略和实施路线图。 现有自然保护地体系面临的困境 目前，我国有各种类型数千个自然保护地．包括自然保护区、风景名胜区、世界文化遗产、世界自然遗产、森林公园、湿地公园、地质公园、水利风景区、矿山公园、沙漠公园、考古遗址公园、水产种质资源保护区等，保护地总面积约占陆地国土面积的18%。这些自然保护地的管理和保护工作分散在10余个部门，各部门独立行使管理职责，缺乏统一的法律法规依据，存在多头管理、权责不清、功能重叠、权属不清等问题，日常管理协调工作量较大，未能充分发挥各类自然保护地在保护生物多样性、重要生态系统、自然文化遗产资源等方面的应有作用。 与国际较为成熟的保护地管理体系相比较，我国现有自然保护地体系存在一些亟需解决的问题。一是管理标准不统一，操作性不够。各类保护地分属于不同管理部门，均有各自的管理规章和要求，制定背景、主导思想和侧重点各不相同，空间范围相互交叉重叠又不完全相同，在保护理念、投入机制、经费使用、经营权等方面缺乏统一标准，实际操作难度较大。二是管理主体多元化，部门管理和属地管理并存，自然文化资源保护极易成为部门利益和地方利益博弈焦点，导致保护性和公益性两大核心功能大大降低。三是职责不明晰，管理权、经营权、监管权未实现有效分离。与发达各国普遍将国家公园作为全体国民共有资产，实行管理和经营分离不同，我国多数保护地管理部门既是保护、规划与建设主体，又是经营与服务主体，对生态系统服务功能、文化资源等保护的监管缺位，“既是运动员、又是裁判员”问题普遍。四是保护地运行管理经费来源单一，公共财政未发挥应有作用。我国各类自然保护地管理部门多为自收自支的事业单位，各级财政拨付的保护经费十分有限，由于缺乏足额有效的资金投入，各保护地必须通过经营收入补贴保护和管理经费，导致“门票经济”现象突出，旅游开发强度过大，难以体现服务公众福祉和区域生态安全的公益属性。五是法理依据不统一，条款分散分割。由各部门主导制定的《风景名胜区条例》《自然保护区条例》等相关法律法规虽涉及自然资源保护与利用的内容，但有关规定出发点不一致、原则性较强、针对性不够，给实际操作带来难度。六是公众和社区参与不够，未发挥带动保护地周边社区经济社会发展的作用。部分保护地因